Kapat (x)

Değerli Yazarlarımız ve Ziyaretçilerimiz,

Ocak 1998 yılından bu yana Türkiye' nin İLK Hakemli İnternet Dergisi olan Mevzuat Dergisi yıllardır sayısız akademik araştırmaya ve makaleye yer vererek Türkiye' de bilimin gelişmesinde önemli katkılar sağlamıştır. Takipçilerinin de bildiği gibi Mevzuat Dergisi bir süredir gayrifaal duruma düşmüş olup son sayısını Haziran 2013 tarihinde çıkartmıştır. Başar Mevzuat olarak yol açmış olduğumuz elektronik yayıncılık günümüzde ülkemizde önemli noktalara gelmiş olup Mevzuat Dergisi bu yönden misyonunu tamamlamıştır.

Mevzuat Dergisi 31.10.2017 tarihine kadar sadece dergi yazarlarımızın yazdıkları makalelerine erişebilmesi ve gerekli yedeklerini alabilmesi amacıyla yayında kalacak olup bu tarihten sonra yayın hayatını sonlandıracaktır.

Bu gune kadar bize gostermis oldugunuz ilgi icin tesekkur ederiz.

Mevzuat Dergisi - Iletisim: info@mevzuatdergisi.com

   YIL: 7
SAYI: 77
MAYIS 2004
 

önceki

yazdır

 

Araş. Gör. Şadiye AY*

 

 

 

TÜRKİYE’DE PARLAMENTER SİSTEM VE HÜKÜMET SİSTEMİ TARTIŞMALARI


 

Özet

 

            Siyasal sistemin yapısını oluşturan hükümet sistemi, bugün siyasal planda en çok tartışılan konulardan biri olmuştur. Türkiye dahil olmak üzere dünyanın birçok ülkesinde zaman zaman başarısız olan Parlamenter sistem, bu sistemi uygulayan ülkeleri yeni sistem arayışına itmiştir. Parlamentarizmin rejim tıkanıklıklarına çözüm bulamaması ve hükümet bunalımları karşısında çaresiz kalması, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık sistemi gibi yeni tercihleri gündeme getirmiştir. Parlamenter rejimden Başkanlık rejimine geçişin aracı olarak yürütmenin güçlendirilmesi yolu tercih edilmiş ve 1982 Anayasasında klasik parlamenter sistemden önemli sapmalar olmuş, kendine özgü bir parlamenter sistem modeli yaratılmıştır.

            Bu çalışmada, Türkiye’de parlamenter sistemin tarihsel gelişimi anayasalar baz alınarak incelenecek, parlamenter sistemin ne olduğu ve Türkiye’de nasıl uygulandığına, hükümet sistemi değişikliği tartışmalarına, başkanlık ve yarı-başkanlık sisteminin uygulanması durumunda doğabilecek muhtemel sonuçlara ve son olarak da parlamentarizmin iyileştirilmesi anlamında alınabilecek tedbirlere yer verilecektir.

 

            Abstract

 

            Governmental system which constitutes the structure of political system is one of the most controversial issues of the political agenda. Parliamentary system which has unsuccesful stories occasionally including Turkey forced many countries to seek novel systems. Inability of parliamentary system to solve crisis of regime and to overcome govermental problems caused to come agenda new options such as presidenty or quasi-presidenty. Reinforcement of executive is being opted as an instrument of transition from parliamentary to presidential system and a sui generis parliamentary system model was being created by derivations from classical parliamentary system in the 1982 Constitution.

            In this study, historical development of parliamentary system in Turkey will be analyzed and it will be underlined some other issues such as the content and Turkish application of parliamentary system, argument of governmental system modifications, probable results of the practice of presidential and quasi-presidential system and, finally, cautions to be taken to make a better parliamentary system.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

            Giriş

            Hükümet sistemi değişikliği ülkemizde son zamanlarda en çok tartışılan konulardan biri olmuştur. Anayasamızda hükümet sistemi parlamenter sistem olarak açıkça belirtilmesine rağmen, anayasanın çeşitli hükümlerinden, özellikle cumhurbaşkanına tanıdığı bazı yetkilerden dolayı sistemi saf bir parlamenter sistem olarak nitelemek zordur. Türkiye 1876 Anayasasından bu yana –Meclis hükümeti sisteminin uygulandığı 1921 Anayasası ve karma hükümet sisteminin uygulandığı 1924 anayasası hariç tutulursa- uzun bir süredir parlamenter sistem geleneğine sahiptir. Ancak bu yüz yıllık süre boyunca parlamenter sistemin etkili ve sorumlu bir yönetim ortaya çıkardığı söylenemez. Türkiye tarihi boyunca sürekli hükümet bunalımları yaşamış ve hep istikrarsız, sorumluluk almayan hükümetlerle karşı karşıya kalmıştır. Bu istikrarsızlıkların ve olumsuz sonuçların etkisiyle Türkiye’de 1980’lerden sonra yeni hükümet sistemi tartışmaları başlamıştır. Kendi sahip olduğu gücü daha da arttırmak isteyen bir çok  siyasi parti lideri,  başkanlık veya yarı-başkanlık sisteminden söz etmiş ve bu sistemlerin Türkiye için daha faydalı olacağını ve istikrarı getireceğini savunmuştur.

Türkiye’de siyasal sistemin sorunlarını sadece hükümet sistemine indirgemek mümkün müdür? Ya da hükümet sistemi değişikliği siyasal sistemin istikrarlı bir yapıya kavuşturulması için gerekli midir? Başkanlık ya da Yarı-başkanlık sistemi çözüm olacak mıdır? Bu çalışmada bu soruların cevapları aranacak, Türkiye’de parlamenter sistemin ne anlama geldiği, başkanlık ve yarı-başkanlık sistemlerinin Türkiye’ye olumlu ve olumsuz etkilerinin neler olabileceği üzerinde durulacak ve son olarak parlamenter sistemin rasyonelleştirilmesi çabalarıyla siyasal istikrarsızlığın aşılıp aşılamayacağı tartışmalarına yer verilecektir.

 

1. TÜRKİYE’DE PARLAMENTARİZMİN TARİHÇESİ

Türkiye’de parlamenter sistemin kökeni incelenirken, Türkiye’nin Osmanlıdan  devraldığı mirasa da bakmak gerekir. Osmanlının dünya medeniyetlerini yakalama yolunda son dönemlerinde giriştiği modernleşme çabalarının hepsi anayasacılık hareketleriyle ortaya çıkmıştır. Ancak padişahın yetkilerinin kısılması yönünde oluşan bu anayasacılık hareketlerinin çoğu bu amacı gerçekleştirmede başarılı olamamış, sadece padişahın var olan yetkilerini yazılı hale getirmiştir. Bu bakımdan Osmanlının son dönemlerinden cumhuriyet dönemine sağlam bir miras kalmamış ise de, bu faaliyetler en azından anayasal-demokratik siyaset dilinin temel kavramlarından olan temsil, parlamento, muhalefet hatta milli hakimiyet gibi modern siyasi fikirlerin doğup gelişmesini sağlamıştır.[i]

1980’lerin sonuna kadar Türkiye’de ciddi anlamda bir hükümet sistemi değişikliğinden söz edilmemiştir. 1980’lerden sonra Parlamenter rejimin hükümet tıkanıklıklarına çözüm bulamadığı ve Başkanlık veya Yarı-Başkanlık sistemlerinin Türkiye’nin sosyo-kültürel yapısına, demokrasi geleneğine daha uygun olduğu iddiaları ortaya atılmıştır. Türkiye’de neden rejim istikrarsız bir yapıya sahiptir? Ya da sistem değişikliği bu sorunlara çözüm olabilecek midir? Bu soruların cevabını anlayabilmek için Parlamenter sistemin Cumhuriyetten bu yana evrimine ve Türkiye’nin Parlamenter sistemden ne anladığına bakmak gerekir.

 

1.1) 1921 Anayasası ve Benimsediği Hükümet Sistemi

1921 Anayasası, 1923 yılında yapılan değişikliklere kadar yasamanın üstünlüğü ilkesinin benimsendiği katı bir güçler birliği sistemine dayanır. Çok kısa bir süre yürürlükte kalan bu anayasayla meclis hükümeti sistemi benimsenmiştir. Anayasanın ‘ yürütme erki ve yasama yetkisi milletin tek ve gerçek temsilcisi olan Büyük Millet Meclisinde bulunur ve toplanır’ diyen 2. maddesi ile parlamenter meşruiyet ilkesi getirilmiş ve bunu ‘Türkiye Devleti Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur ve hükümeti Büyük Millet Meclisi hükümeti ünvanını taşır’ diyen 3. maddeyle açarak, yasamanın üstünlüğü ilkesinin katı uygulaması olan meclis hükümeti sistemi kurulmuştur.[ii]  Anayasanın 8. maddesi ile de, hükümetin bölündüğü dairelerin meclisin kendi seçeceği vekiller aracılığıyla yönetileceğini belirterek meclis iradesini millet iradesi saymıştır.

1921 Anayasası yasama-yürütme yetkilerini mecliste toplaması, egemenliği kayıtsız şartsız millete vermesi ve bakanlara istediği gibi yön verebilmesi ve buna karşılık bakanlar kuruluna meclise karşı kullanabileceği paralel bir yetki tanımamış olması nedeniyle meclis hükümeti sistemini yaratmıştır. Ayrıca 1921 anayasasında devlet başkanlığı müessesesi de yoktur.[iii] Her ne kadar bu anayasa ile yürütme görevi icra vekillerine bırakılmışsa da vekillerin görevi meclisin aldığı kararı uygulamaktan ibarettir. İcra vekilleri heyetinin tabii başkanı olan meclis başkanının devlet başkanı ya da başbakan gibi ünvanları yoktur.[iv]

1921 anayasası açık bir şekilde yasamanın üstünlüğü ilkesine dayanmasına karşın anayasanın 9. maddesinde bu ilkeyi bozan hükümler bulunmaktadır. 9. maddeye göre büyük millet meclisinin kendine seçtiği başkan aynı zamanda vekiller heyetinin de başkanıdır ve meclis adına imza koymaya ve vekiller heyetinin kararlarını da onaylamaya yetkili olduğu için yetki toplulaşması yasama organında değil, yasama organının başında gerçekleşmektedir. Bu da, yasamanın üstünlüğü ilkesiyle değil , yürütmenin üstünlüğü ilkesi ve o dönemlerin deyişiyle şef sistemiyle bağdaşan bir durumdur.[v]

1921 anayasası, 1923 yılında yapılan değişikliklerle parlamenter sisteme doğru kaymıştır. Devletin şekli cumhuriyettir denmiş ve cumhurbaşkanının seçimi hükme bağlanmıştır. 12. madde ile de hükümetin kuruluş biçimi düzenlenmiş ve anayasanın daha önceden kabul ettiği bakanların tek tek TBMM tarafından seçilmesi yöntemi terk edilerek parlamenter hükümet sisteminin tanımına uygun bir hükümet kurma yöntemi kabul edilmiştir.

 

1.2) 1924 Anayasası ve Benimsediği Hükümet Şekli

1924 anayasası meclis hükümeti sistemini kabul etmiş olmasına rağmen bazı parlamenter sistem hükümlerine de yer vermektedir. Anayasanın TBMM’nin millet adına egemenlik hakkını kullanması (md. 4), yasama ve yürütme erkinin Büyük millet meclisinde toplandığını belirtmesi (md 5) ve meclisin hükümeti her vakit denetleyip, düşürebilmesi, yürütmenin yasamayı fesih yetkisinin olmaması hükümleri hükümeti sistemini benimsediğinin göstergesidir. Ancak 6. maddede TBMM’nin yasama yetkisini doğrudan doğruya kullandığını belirtmesine rağmen 7. maddede ‘yürütme yetkisini cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu eliyle kullanır’ hükmüne yer vermesi anayasanın parlamenter hükümet sistemi prensiplerine de yaklaştığını ortaya koyar. Anayasayı parlamenter sisteme yaklaştıran bir diğer unsur da ‘karşı imza’ kuralını getirmesidir. Anayasanın 39. maddesine göre ‘cumhurbaşkanının çıkaracağı bütün kararlar başbakanla birlikte ilgili bakan tarafından imzalanır’ bu hüküm parlamenter sistemin esas ilkelerinden biri olan cumhurbaşkanının sorumsuzluğu prensibini ifade eder. Yani alınan kararlardan yürütmenin sorumsuz başı cumhurbaşkanı değil, sorumlu başı bakanlar kurulu sorumludur. Cumhurbaşkanının tüm işlemlerinde başbakanın ve ilgili bakanın imzasının olması, yürütmenin gerçek sahibinin başbakan ve bakanlar kurulu olduğunu gösterir.

Anayasanın, sistemi parlamenter sisteme yaklaştıran bir diğer yönü; hükümetin kurulma şeklidir. 44. maddeye göre; ‘başbakan, cumhurbaşkanınca meclis üyeleri arasından tayin olunur. Öteki bakanlar başbakanca meclis üyeleri arasından seçilir. Tamamı cumhurbaşkanınca onandıktan sonra meclise sunulur. Hükümet, tutacağı yolu ve siyasi görüşünü en geç bir hafta içinde meclise bildirir ve ondan güven ister.’ 1921’den farklı olarak bu anayasada meclisin hükümeti onaylama yetkisine yer vermemiş, bunun yerine hükümetin güvenoyu almak üzere meclise sunulması şartını getirmiştir.

1924 Anayasasının hükümleri itibariyle meclis hükümeti sistemi ile parlamenter sistem arasında karma bir hükümet sistemi getirdiği iddia edilmektedir. İkili bir yapıya sahip olmasına rağmen anayasa ile oluşturulan sisteme karma sistem denilemez. 1921’de olduğu gibi meclisin ağırlığı yine kendini hissettirmektedir. Kuvvetler birliği ilkesi kabul edilmiş olduğundan yasama, yürütme ve yargı fonksiyonları tam olarak birbirinden ayrılmamıştır.[vi]  Anayasayı meclis hükümeti sistemine yaklaştıran bu hükümlere rağmen uygulamada Türkiye’de tek parti döneminin sonuna kadar devlet başkanının egemen olduğu ve yürütmenin yasamaya göre daha etkin olduğu bir dönem yaşanmıştır.

 

1.3) 1961 Anayasası ve Benimsediği Hükümet Sistemi

1961 Anayasası ‘Westminister tipi’ bir parlamenter hükümet sistemi öngörmüş, yargı bağımsızlığını güvence altına alıcı düzenlemelere yer vermiş ve devlet sisteminin temel unsurlarından olmak üzere MGK ve Anayasa mahkemesini kurmuştur.[vii] Anayasa yasama, yürütme ve yargı güçlerini farklı organlara vererek parlamenter hükümet sistemini benimsemiştir. Yürütme yetkisi parlamentonun seçtiği bir devlet başkanı ile başbakan ve bakanlar kurulu arasında paylaştırılmış ve yasama ve yürütme organlarının her ikisine de birbirlerini frenleyecek yetkiler vererek tam bir parlamenter sistem yaratılmıştır.

1961 Anayasası cumhurbaşkanının yetkilerini ve sorumsuzluğunu parlamenter hükümet sistemine uygun düzenlemiş, cumhurbaşkanı temsili ve sorumsuz hale getirilmiştir. Anayasanın 97. ve 98. maddelerine göre; ‘ cumhurbaşkanı devletin başıdır. Bu sıfatla, Türkiye cumhuriyetini ve milletin birliğini temsil eder. Cumhurbaşkanı görevleriyle ilgili işlemlerden sorumlu değildir. Cumhurbaşkanın tüm kararları, başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır ve bu kararlardan başbakan ve ilgili bakan sorumludur.’ Ayrıca 1924 anayasasından farklı olarak 1961 Anayasası bir kişinin arka arkaya iki defa cumhurbaşkanı seçilemeyeceği ve cumhurbaşkanı seçilen kişinin partisiyle ilişiğinin kesileceği ve TBMM üyeliğinin sona ereceği hükümlerini getirmiştir. Bu hükümlerin hepsi cumhurbaşkanının tarafsızlığını sağlamaya yönelik hükümlerdir. Bu amacı taşıyan bir diğer düzenleme de cumhurbaşkanının görev süresinin yedi yıl olarak belirlenmesidir. Böylece cumhurbaşkanı, görev süreleri 5 yıl olan hükümetlerle pazarlığa giremeyecek ve cumhurbaşkanlığı döneminde, farklı siyasal görüşün temsilcisi olan hükümetlerle çalışma imkanı bulabilecektir. Bu yüzden cumhurbaşkanı, belli bir siyasi partiye yakın olmaktan kaçınarak partilerüstü bir tutum izlemeye özen gösterecektir.

1961 Anayasasının parlamenter sisteme uygun bir diğer hükmü de cumhurbaşkanına TBMM seçimlerini yenileme yetkisi tanımasıdır. Klasik parlamenter modelin bir gereği olan bu yetkinin yürütmeye tanınmasında anayasa biraz çekingen davranmış ve bu yetkinin kullanılabilmesi için ağır şartlar getirmiştir. Anayasa cumhurbaşkanına başbakanın önerisiyle millet meclisinin seçimlerinin yenilenmesine karar verme yetkisini tanımıştır ama bu yetkinin kullanılmasını bağladığı şartların gerçekleşmesi hemen hemen imkansızdır.[viii]

Sonuç olarak 1961 Anayasası, 1924 anayasasından farklı olarak yasama, yürütme ve yargı güçlerini farklı organlara vererek ve cumhurbaşkanının tarafsızlığı ve sorumsuzluğu konusunda getirdiği hükümlerle gerçek bir parlamenter sistem yaratmıştır.

 

1.4) 1982 Anayasası, Benimsediği Hükümet Sistemi ve Cumhurbaşkanı

1961 Anayasası yürürlüğe girdikten sonra bu anayasanın yürütmeyi güçsüzleştirdiği iddiaları ortaya atılmış ve 1961 anayasasının bu eksiğini telafi eden, güçlü bir yürütme oluşturulmaya çalışılırken olağanüstü yetkilerle donatılmış bir cumhurbaşkanının yaratıldığı 1982 anayasası hazırlanmıştır. 1982 Anayasası hükümet sistemi olarak parlamenter sistemi benimsemiş, parlamenter sistemin gereği olan yürütmenin yasamadan bağımsız ve ayrı olması ilkesini getirmiş, cumhurbaşkanının yetkilerini arttırarak güçlü bir yürütme oluşturmaya çalışmıştır. Böylece ortaya 1961 anayasasındaki temsili ve sorumsuz cumhurbaşkanının yerine olağanüstü yetkilerle donatılmış ve sorumsuz bir cumhurbaşkanı çıkmıştır. Bu bakımdan 1982 anayasasının  yarı- başkanlık sistemine daha yakın olduğu iddia edilmiştir. Ancak anayasa Yarı-Başkanlık sisteminden farklı olarak, cumhurbaşkanının halk tarafından değil, parlamento(meclis) tarafından seçilmesini öngörmüştür. Dolayısıyla anayasanın oluşturduğu sistemi yarı-başkanlık sistemi olarak nitelemek yanlıştır.

1982 Anayasanın birçok hükmü parlamenter sistem yapısına uygundur. Anayasaya göre yürütme organı, yasama organı önünde sorumludur. Yasama organı hükümeti göreve başlarken ve görevde bulunduğu sırada güvensizlik oyuyla düşürebilir. Buna karşılık yürütme organı da yasama organını feshedebilir. Bugün İngiltere’de bu yetki yasal olarak devlet başkanında olmasına karşın uygulamada başbakana geçmiştir. Devlet başkanı parlamentoyu feshedebilir fakat bunu sadece ve sadece başbakanın isteğiyle yapar.[ix] Yani kuvvetlerin birbirini dengelemesi ve yumuşak ayrılığı söz konusudur.

Anayasanın parlamenter sistemle uygun bir diğer özelliği; yürütme yetkisinin ikili bir yapıya sahip olmasıdır. Anayasanın 8. maddesine göre; ‘yürütme yetkisi ve görevi cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu tarafından, anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.’ Yürütme işlevinin yerine getirilmesinde esas teşkil eden Bakanlar kurulu, yürütmenin sorumlu kanadını oluşturur. Bakanlar kurulu parlamentodan çıkar ve yaptığı işlerden dolayı parlamentoya karşı sorumludur. Yasama organı bakanlar kurulunu uyguladığı siyasetten dolayı gensoru, meclis soruşturması, bütçenin reddi gibi çeşitli yollarla denetler. Devletin başı olan cumhurbaşkanı da yürütmenin sorumsuz kanadını oluşturur.

1982 Anayasasına göre; cumhurbaşkanı genel oyla değil, parlamento tarafından seçilir. Cumhurbaşkanının bu şekilde seçimi parlamenter sistem yapısına uygundur ve sistemi başkanlık sisteminden ayıran en önemli özelliklerden biridir. Cumhurbaşkanının başka türlü seçilmesi örneğin doğrudan doğruya halk tarafından veya özel bir seçmen heyeti yoluyla seçilmesi, sistemi en azından etkileri bakımından başkanlık sistemine çevirmeye çok uygundur.[x]  1961 Anayasasından farklı olarak 1982 anayasası meclis üyesi olmayan kişilerin de cumhurbaşkanı seçilebileceği hükmünü getirmiştir. Anayasanın bu hükmünün zaman zaman faydaları olmuştur. Koalisyon hükümetlerinde, meclisteki partilerin  kendi üyeleri arasından bir cumhurbaşkanı adayı üzerinde anlaşamamaları durumunda, meclis dışından birini aday gösterme yoluna gitmişlerdir. Türkiye’de bu durumun en yakın örneği son cumhurbaşkanlığı seçiminde yaşanmış ve meclis üyesi olmayan Anayasa Mahkemesi başkanı Ahmet Necdet Sezer cumhurbaşkanı seçilmiştir.Yürütmenin sorumlu kanadının başı olan başbakan ise meclis üyeleri arasından cumhurbaşkanınca atanır.cumhurbaşkanı bu yetkiyi kullanırken sınırsız hareket edemez. Yeni kurulan hükümetin güvenoyu alabilmesi için,  cumhurbaşkanının meclisin güvenine sahip bir kişiyi başbakan olarak ataması gerekir. Bu bir kural olmamakla birlikte, hükümet krizlerinin yaşanmaması ve cumhurbaşkanının yansızlık ilkesine zarar vermemesi için gereklidir.Ancak  cumhurbaşkanlarının  bunun tam aksi yönde hareket ettiği ve mecliste çoğunluğa sahip partinin dışındaki bir partinin genel başkanına hükümet kurma görevi de verdiği görülmüştür. Bakanlar da başbakanca seçilir ve cumhurbaşkanınca atanır. İngiltere gibi çoğu parlamenter sistemlerde bakanlar genellikle parlamentonun üyesidir. Ancak bakanların milletvekili olması zorunluluğunun olmadığı parlamenter sistemlerde vardır. Türkiye’de de bakanlar genellikle aynı zamanda parlamentonun da üyesidir ancak parlamento dışından bakan atamaları da söz konusudur. Oldukça çeşitli olan bakanlıkların seçimi başbakana kendi arzu ettiği kişileri seçme fırsatını tanır. Parlamenter rejimlerde başbakan –her ne kadar bazı başbakanlar diğerlerinden daha güçlü olsalar bile-sadece eşitler arasında birincidir.Ancak Türkiye’de 3056 Sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamelerin Değiştirilerek Kabulü Hakkındaki Kanun’la bu durum değiştirilmiş ‘Başbakan, bakanlar kurulunun başkanı bakanlıkların ve başbakanlık teşkilatının en üst amiri konumuna getirilmiştir.[xi]

1982 Anayasası parlamenter sisteme uygun olarak cumhurbaşkanının tarafsızlığı ve sorumsuzluğu konusunda da hükümler getirmiştir. 1961 Anayasasındaki gibi cumhurbaşkanının meclisle önceden varolan ilişkilerini kesmiştir. Tarafsızlığı amaçlayan bir diğer hüküm de ;Cumhurbaşkanının görev süresinin 1961 anayasasında olduğu gibi 7 yıl olarak belirlenmesidir. Böylece cumhurbaşkanı kendisini seçen çoğunluğun siyasi görüşüyle makamını özdeşleştirmeyecek ve partilerüstü bir tutum takınacaktır. Cumhurbaşkanının tarafsızlığını sağlamaya yönelik bir diğer hüküm, bir kişinin iki kez cumhurbaşkanı seçilmesinin yasaklamasıdır. 1961 anayasasında bu hüküm bir kişinin iki kez ard arda cumhurbaşkanı seçilemeyeceği yönündeydi. Yani cumhurbaşkanlığı yapmış bir kişiden sonra başka birinin cumhurbaşkanı olması durumunda o kişi tekrar cumhurbaşkanı seçilebiliyordu. 1982 Anayasasında ise, bir kişinin iki defa cumhurbaşkanı seçilmesinin yolu kesinlikle kapatılmıştır. Anayasasının cumhurbaşkanı tarafsızlığını sağlamaya yönelik bir başka hükmü de, cumhurbaşkanlığı seçimlerinde basit bir çoğunlukla yetinmeyip nitelikli çoğunluk şartını aramasıdır. Böyle bir çoğunluğun elde edilmesi tek bir partinin oylarıyla genellikle mümkün olmadığı için, bir kişinin cumhurbaşkanı seçilmesi için birden fazla siyasi partinin aynı aday üzerinde uzlaşmasını gerektirmektedir. Cumhurbaşkanının sorumsuzluğunu belirtmek için de anayasa karşı imza kuralını korumuştur. Anayasanın 105. maddesine göre; ‘cumhurbaşkanının, anayasa ve diğer kanunlarda başbakan ve ilgili bakanın imzasına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği işlemler dışındaki bütün kararları, başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır, bu kararlardan başbakan ve ilgili bakan sorumludur.’ Ve son olarak da cumhurbaşkanının andının düzenlendiği hükümde, ‘cumhurbaşkanlığı görevinin tarafsızlıkla yerine getirileceği ifadesine yer verilmektedir. Anayasa bunların dışında cumhurbaşkanına parlamenter sistemlerde tanınan sembolik yetkileri de tanımıştır. Anayasanın cumhurbaşkanına tarafsız devlet başkanı sıfatıyla sunduğu  bu yetkiler; yasama yılının ilk günü TBMM’de açılış konuşması yapmak, kanunları yayımlamak veya tekrar görüşülmek üzere meclise geri göndermek, meclisi gerektiğinde toplantıya çağırmak, kanunların, KHK’lerin, meclis içtüzüğünün, tümünün veya belirli bölümlerinin anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı olduğu gerekçesiyle anayasa mahkemesinde iptal davası açmak, başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek, yabancı devletlere Türk devletinin temsilcilerini göndermek, Türkiye cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul etmek, milletlerarası anlaşmaları onaylamak ve yayınlamak, TBMM adına Türk silahlı kuvvetlerinin başkomutanlığını temsil etmek, genelkurmay başkanını atamak, MGK’ya başkanlık etmek, kararnameleri imzalamak, sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebiyle belirli kişilerin cezalarını hafifletmek veya kaldırmak, başbakanın teklifi üzerine bakanların görevlerine son vermektir.

1982 anayasası 1961’den farklı olarak yürütmeyi hem görev hem yetki olarak düzenlemiş, 1961 anayasasındaki gibi yürütmeyi yasamaya bağlı ve ondan doğan bir kuvvet olarak değil  yasamadan ayrı,  gerekli yetkilere sahip ve kanunların kendisine verdiği görevleri yerine getiren bir kuvvet olarak düzenlenmiştir.[xii] Anayasanın yasama üstünlüğünden ayrılıp yürütmeye ayrı bir konum vermesiyle, meclis çoğunluğuna dayalı parti hükümeti, askeri bürokrasi karşısında zayıf düşmüş ve askeri bürokrasiye parlamenter demokratik rejimlerde yeri olmayan üstün bir anayasal konum verme ve tohumları 1961 anayasasında atılan anayasayı anti-demokratik yöntemlerle yapma yetkisini tanımıştır.[xiii]

1982 Anayasasının parlamenter sisteme uygun hükümlerinin yanı sıra, parlamenter sistemle uyumlu olmayan ve yarı-başkanlığa yaklaştırdığı gerekçesiyle eleştirilen hükümleri de mevcuttur. Anayasanın en çok tartışılan yönü sorumsuz bir cumhurbaşkanının parlamenter sisteme uygun temsili yetkilerinin ötesinde olağanüstü yetkilerle donatılmış olmasıdır. Anayasayla oluşturulan cumhurbaşkanının klasik parlamenter sistemdeki cumhurbaşkanından ayrılan önemli özellikleri vardır. Bunlardan ilki; çeşitli devlet kuruluşlarına ve özellikle yargı organlarına yapılacak atamalardaki yetkilerinin genişletilmesidir. Özellikle bu işlemler cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlerden olduğu ve yargı denetimi dışında tutulduğu düşünülürse, bu yetkinin çok önemli olduğu söylenebilir. Bir diğer ayırıcı özellik cumhurbaşkanının olağanüstü dönemlerde yetkilerinin arttırılmış olmasıdır. Ayrıca, anayasada cumhurbaşkanına bir çeşit ‘anayasa koruyuculuğu’ veren yetkiler de vardır.[xiv]  1961’den farklı olarak, cumhurbaşkanına ait görev ve yetkiler anayasa metninin değişik yerlerinde çeşitli hükümler arasında karışık halde değil, bu kez hepsi 104. maddede sistemli bir liste halinde sayılmıştır. Bunun kolaylık sağlamaktan öteye, psikolojik bir etki yaratmak amacını da güttüğü söylenebilir; cumhurbaşkanına ayrılmış böylesine uzun sayfaları gören ve madde hükümlerini birbiri ardına okuyan herkes 1982 sistemi içinde cumhurbaşkanının ne kadar önemli bir yer tuttuğunu kendiliğinden anlayacaktır.[xv] 1982 Anayasasında cumhurbaşkanı yetkileriyle ilgili bir diğer durum da, cumhurbaşkanının hangi yetkilerini bakanlar kurulu ve başbakanla, hangi yetkilerini tek başına kullanacağının net olmamasıdır. Bu karışıklığa rağmen anayasa yalnızca yürütmeye ilişkin seremonyal görevleri olan bir cumhurbaşkanı değil, her üç erke ilişkin kapsamlı aktif görevler, rutin ve potansiyel yetkiler öngörmüş ve onu muazzam atama yetkileriyle donatmıştır. Dolayısıyla kişisel iktidara anayasal olarak yönelebilecek bir şef yaratmıştır.[xvi]  1982 anayasasındaki cumhurbaşkanlığı yarı-başkanlığa benzer şekilde yetkilerle donatılmıştır. Güçlü bir yürütme yaratılırken, parlamenter sistemin yapısına uygun olarak hükümet güçlendirilmemiş onun yerine olağanüstü yetkili bir devlet başkanlığı kurumu yaratılmıştır.

Cumhurbaşkanın yasama alanındaki yetkilerinden yasaların cumhurbaşkanı tarafından meclise geri gönderilmesi yetkisi özünde parlamenter sisteme uygun olmakla birlikte kötüye kullanılması durumunda cumhurbaşkanı ile meclis arasında çatışma çıkarma potansiyeline sahiptir. Nitekim yakın zamanda DSP-MHP-ANAP koalisyon hükümeti döneminde bu gibi çatışmaların yaşandığı görülmüştür. Ayrıca, cumhurbaşkanı tarafından yasaların geri gönderilmesi durumunda meclis, cumhurbaşkanının isteğine uyarak bir değişiklik yapar ise, bu durumda cumhurbaşkanına dolaylı olarak yasa teklif etme hakkı tanınmış olmaktadır ve bu durum da parlamenter sistemin yapısına aykırıdır.[xvii] Cumhurbaşkanının parlamenter sistemle bağdaşmayan bir diğer yetkisi de anayasa değişikliklerini meclise geri göndermesidir. Parlamenter sistemlerde böyle bir yetki yoktur ancak cumhurbaşkanı anayasa mahkemesine iptal davası açabilir. Cumhurbaşkanının en çok tartışılan ve sistemi yarı-başkanlık sistemine dönüştürdüğü iddia edilen yetkileri yürütme alanındaki yetkileridir. Örneğin; gerekli görüldüğü hallerde bakanlar kuruluna başkanlık etme yetkisi cumhurbaşkanına yürütmeye aktif bir şekilde katılma fırsatı vermektedir ve bu yetki parlamenter sistemlerde kesinlikle görülmeyen türden bir yetkidir. Başkanlığında toplanan bakanlar kurulu kararıyla sıkıyönetim ve olağanüstü hal ilan etmek ve KHK çıkarmak yetkisi de parlamenter sistemdeki devlet başkanına tanınan sembolik yetkileri aşan bir yetkidir. Her ne kadar cumhurbaşkanı bu yetkiyi bakanlar kuruluyla birlikte kullanıyorsa da olağanüstü hal ve sıkıyönetim dönemlerinde çıkarılan kararnamelere karşı yargı yolunun kapalı olması bu yetkisinin önemini daha da arttırmaktadır. Bu durum cumhurbaşkanına hükümetle birlikte iktidara ortak olup politikalar belirleme hakkını vermektedir.Cumhurbaşkanının bir diğer önemli yetkisi devlet denetleme kurulunun üyelerini ve başkanını atamak, devlet denetleme kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme yaptırmaktır. Bu kurul tüm kamu kurum ve kuruluşlarında inceleme, araştırma ve denetleme yapma yetkisine sahiptir. Üstelik sadece cumhurbaşkanının emriyle harekete geçebilir. Cumhurbaşkanının bu yetkilerinden bazılarının parlamenter sistem açısından sorgulanması gerekmektedir. Cumhurbaşkanının bir diğer yetkisi olan başbakanın teklifi üzerine bakanların görevlerine son vermesi yetkisi parlamenter sistemin doğasına aykırıdır. Parlamenter sistemlerde, başbakanla veya hükümetin bütünüyle anlaşmazlığa düşen bakanın kendi isteğiyle ayrılması yada ayrılmak zorunda bırakılması söz konusudur. 1982 anayasasıyla getirilen ve bir çeşit ‘azil’ niteliği taşıyan bu yetki ancak başbakanın teklifi üzerine kullanılabilecek bir yetki olduğuna göre, daha çok kendi bakanlarından birine söz geçirememiş bir başbakanın cumhurbaşkanı eliyle başvurabileceği bir son çare söz konusudur.[xviii] 1982 Anayasasında cumhurbaşkanına yargı alanında tanınan yetkiler 1961 anayasasından oldukça geniştir. Bu durum ise klasik parlamenter sistemlerdeki cumhurbaşkanına tanınan yetkileri çok aşmakta ve cumhurbaşkanının tarafsızlığı konumuna zarar vermektedir. Cumhurbaşkanın yargı alanındaki en önemli yetkilerinden biri Anayasa mahkemesi üyelerini seçmektir. Anayasa mahkemesinin tüm üyelerini seçme yetkisi cumhurbaşkanındadır. Anayasanın 104. maddesiyle düzenlenen diğer yetkiler Danıştay üyelerinin dörtte birini seçmek, yargıtay cumhuriyet başsavcısını, yargıtay cumhuriyet başsavcı vekilini seçmek, askeri yargıtay üyelerini seçmek, askeri yüksek idare mahkemesi üyelerini seçmek, hakimler ve savcılar yüksek kurulu üyelerini seçmektir. Cumhurbaşkanına yargı alanında tanınan bu yetkiler o kadar çoktur ki, yarı-başkanlık sisteminin uygulandığı Fransa’da bile cumhurbaşkanına bu kadar geniş yetkiler tanınmamıştır. Fransız 5. Cumhuriyet anayasasına göre; Fransa’da cumhurbaşkanı yargıçlar yüksek konseyi üyelerinin atamasını yapar ve konseye başkanlık eder. Anayasa konseyinin sadece üç üyesini atar. Danıştay’ın üyelerini atama yetkisi bakanlar kuruluna aittir.[xix]

1982 Anayasasının cumhurbaşkanının tarafsızlığını ve seçimini düzenleyen hükümlerinin parlamenter sisteme uygun olduğunu söylemek mümkündür ancak cumhurbaşkanlığını icrai bir makama dönüştürecek ölçüde güçlendiren düzenlemeleri, yarı-başkanlık sistemini çağrıştırmaktadır.

 

2. TÜRKİYE’DE PARLAMENTER SİSTEMİN SORUNLARI VE YENİ SİSTEM ARAYIŞLARI

Türkiye’de hükümet sistemi tartışmalarının altında yatan temel neden parlamenter  sistemin ne anlama geldiğinin Türkiye’de iyi anlaşılamaması ve uygulamadan doğan uyumsuzluklardır.Türkiye’de mevcut parlamenter sistem sorunlara çözüm getirememektedir. Bu sistem askeri darbelerle birkaç kez sekteye uğramıştır. Bu sekteye uğramaların altında yatan nedenler nelerdir? Ya da madem ki sistem bu kadar sık arızaya geçiyor, acaba sistem ile bu sistemin uygulandığı Türk toplumu arasında, toplumun yapısı ve siyasal kültürü arasında bir uyuşmazlıktan söz edemez miyiz?[xx] Bu soruların cevabını araştırmamız gerekir. Türkiye’de rejimin istikrarsızlığını sadece hükümet sistemine bağlamak da yanlıştır. Seçim sistemi, siyasi partiler ve parti içi demokrasi, siyasal kültür gibi sistem üzerinde etkili olan unsurları da göz önünde bulundurmak gerekir. Başka bir hükümet sisteminin Türkiye’nin sorunlarına çözüm getirip getirmeyeceği de tartışmalıdır. Bu bakımdan mevcut hükümet sistemini değiştirmek yerine parlamenter sistemi rasyonelleştirme çabaları içine girmek istikrar için gereklidir. 

 

2.1) Türkiye’de Parlamenter Sistemin Sorunları ve Çözüm Önerileri

Sistem değişikliğini savunanlara göre Türkiye’de parlamenter sistemin en önemli sorunu, hükümet istikrarsızlıklarına dolayısıyla siyasal istikrarsızlığa çözüm bulamamasıdır. Hükümet istikrarsızlığının en önemli nedeni de yürütmenin güçsüzlüğüdür. 1982 Anayasasıyla bu durum ortadan kaldırılmaya çalışılmış ancak Batı demokrasilerinin aksine, Türkiye’de yürütmenin güçlendirilmesi yürütmenin sorumlu kanadı Başbakan ve bakanlar kurulu yönünde değil, cumhurbaşkanının yetkilerinin genişletilmesi yönünde ortaya çıkmıştır. Yürütme organının ön plana çıkarılarak parlamenter sistemdeki klasik güçler ayrılığından uzaklaşılmasının nedenleri arasında olağanüstü dönemlerde hızlı bir karar alma gereğinin belirmesi, teknokrasiye karşı gerektiğinde mücadele etme ihtiyacı, sosyal hakların anayasaya girerek sosyal devlet anlayışının gelişmesi sayılabilir.[xxi] 1982 anayasası parlamentarizmin rasyonelleştirilmesi ve hükümet istikrarını korumak için hükümetlerin kolay kurulmasını ve zor düşürülmesini öngören hükümler getirmiştir. Cumhurbaşkanına meclis seçimlerini yenileme yetkisi tanıması, cumhurbaşkanlığı ve meclis başkanlığı seçimini düzenleyen hükümler, hükümetin kuruluş aşamasında yapılan güven oylamasında basit çoğunluk esası, hükümetin düşürülmesi esnasında yapılan güven oylamasında nitelikli çoğunluk esası  bunlardan bazılarıdır.

Türkiye’de parlamenter sistemin bir diğer sorunu parlamentonun etkin ve verimli çalışmamasıdır. Bir daha seçilmek umudu ve kaygısıyla hareket eden parlamenterlerin, tek tek kendi destekçilerinin sorunlarına çözüm üretme yoluna gitmeleri ve genel çözümler üretmeye vakit bulamamalarıdır. Partiler arasında görülen hareketliliklerde parlamentonun istikrarını etkilemektedir. Parti değiştirme ülkemizde başka ülkelerde görülmeyen oranda yaygındır. Sık sık hükümet değişikliğine yol açması beklenen girişimler yapılmaktadır.[xxii] Bir diğer konu da siyasal parçalanmışlığın neden olduğu koalisyon hükümetlerinde, hükümet ortağı partiler başarısızlık durumunda sorumluluğu üzerine almamakta, birbirlerinin üzerine yıkmaktadır.

Türkiye’de parlamenter sistemle uyum göstermeyen bir diğer durum, cumhurbaşkanının yetkilerinin fazlalığıdır. Cumhurbaşkanı parlamenter sistemlerde olması gereken sembolik yetkilerin ötesinde geniş yetkilere sahiptir ve sorumsuzdur. Türkiye’de, cumhurbaşkanları her zaman siyasette söz sahibi olmuş ve hükümet etme yetkisini kendilerinde bulmuştur. Anayasanın cumhurbaşkanına tanıdığı gerekli gördüğü hallerde bakanlar kuruluna başkanlık etme yetkisi, cumhurbaşkanının hükümetin işlerine karışmasına sebep olabilmektedir. Cumhurbaşkanına hükümete karışma fırsatı veren bir diğer yetki de MGK’ya başkanlık etmesidir. MGK kararlarının Türkiye’de tavsiye niteliğinden öte etkiler yarattığı ve siyasal krizlere neden olduğu düşünülürse, cumhurbaşkanını bu kurulda pasif hale getirmek parlamenter sistemle daha uyumludur. Cumhurbaşkanına parlamenter sisteme aykırı olarak tanınan bir diğer yetki de olağanüstü dönemlerde Bakanlar kurulu ile birlikte KHK çıkarma yetkisinin yani hükümet etme, politika yaratma yetkisinin tanınmasıdır. Cumhurbaşkanına olağanüstü dönemlerde tanınan yetkiler azaltılmalıdır. Cumhurbaşkanının parlamenter sistemlerde olmayan bir diğer yetkisi de anayasa değişikliklerini meclise geri göndermesidir. Cumhurbaşkanı bunun yerine anayasa mahkemesine iptal davası açmalıdır. Cumhurbaşkanının yargı alanında da parlamenter sistemi aşan önemli yetkileri vardır. Yarı-başkanlık sistemlerinde bile olmayan birçok yargı mensubunu atama yetkisine sahiptir. Cumhurbaşkanının bu yetkilerinden bazıları kısılmalı ve parlamenter sistemlerdeki gibi sembolik yetkilere sahip olmalıdır.

Türkiye’de sistemle ilgili ve en az onun kadar tartışılan bir diğer konu seçim sistemidir. 1960 yılına kadar Türkiye, istikrar ilkesinin ön planda tutulduğu çoğunluk sistemini uygulamış ve sakıncalarını yaşamıştır. 1961 sonrasında ise; nispi temsil sistemini denemiş ve zaman zaman hükümet bunalımlarıyla karşılaşmıştır. Bu yüzden hem istikrar hem de adalet unsurlarını bir araya getiren seçim sistemi arayışları başlamıştır. Türkiye’de seçim sistemi özellikle % 10 ülke barajı gibi nispi seçim sisteminin uygulandığı hiçbir ülkede görülmeyen bir engelle karşı karşıyadır. Bunun makul bir düzeye indirilmesi zorunluluğu vardır.[xxiii] Türkiye en büyük sorunlarından biri olan hükümet istikrarsızlıklarını ortadan kaldırmak için istikrar ayağı ağır basan bir seçim sistemini tercih etmelidir. Türkiye için bu anlamda önerilen en uygun sistem iki turlu çoğunluk sistemidir.

Türkiye’nin bir diğer sorunu ise; parti içi demokrasinin olmamasıdır. Siyasi partiler aracılığıyla iktidarı ellerinde tutan parti liderleri katı bir parti disiplini, yönetimi ve kararlarıyla demokratik rejim ve işleyişe olumsuz etkide bulunabilmektedirler.[xxiv] Lidere bağlılığın ödüllendirildiği partilerde, bütün kararlar liderler tarafından alınmakta, milletvekillerine ise sadece bu kararı desteklemek düşmektedir. Siyasi partilerimiz parti içi demokrasinin işletildiği bir yönetim yapısına kavuşturulmalıdır.

Türkiye’de parlamenter sisteme işlerlik kazandıracak ve sistemin tıkanmasını önleyecek çeşitli çözümlerden bazıları şunlardır:

Bunlardan birincisi; mevcut parlamenter sistemi işlerlik kazandıracak ve sistemin kendi yapısından kaynaklanan gereksiz kilitlenmeleri önleyecek, anayasal düzenlemelerle gerçekleştirilecek parlamentarizmin rasyonelleştirilmesidir. 1982 Anayasasında bunu sağlamaya yönelik hükümler vardır. Cumhurbaşkanına meclis seçimlerini yenileme yetkisinin tanınması, cumhurbaşkanlığı seçimlerinde oylamaların sayısının belirtilmesi, oyların muhtelif adaylar arasında bölünmesini önlemek üzere dördüncü tura sadece üçüncü turda en az oy alan iki adayın katılımına olanak tanınması, meclis başkanlığının seçimini düzenleyen hüküm, hükümetin kuruluşunu kolaylaştıran kuruluş safhasında yapılan güven oylamalarında basit çoğunluk aranması ve düşürülmesini zorlaştıran düşürülmesi sonucunu yaratan güven oylamasında nitelikli çoğunluk kuralını getirmesi bunlardan bazılarıdır. 1982 Anayasasının parlamenter sistemi rasyonelleştirmeye yönelik diğer düzenlemeleri; gensoru için, bir bakanın veya başbakanın Yüce Divan’a sevki için ve görevde bulunan bir hükümet hakkında güven oylaması için üye tam sayısının salt çoğunluğunu aramasıdır.[xxv] Bunlar hep hükümetin düşürülmesini zorlaştırmaya yönelik hükümlerdir.

Parlamenter sisteme işlerlik kazandıracak bir diğer yöntem yapıcı güvensizlik oylamasıdır. Almanya ve İspanya anayasalarında yer verilen bu kural, parlamenter sistemde bir hükümetin ancak yeni başbakanın seçilmesiyle düşürülebilmesidir. Yani düşürülen başbakan kendisinden sonraki başbakanı seçer, cumhurbaşkanı başbakanı azledip, seçilen kişiyi başbakan olarak atar. Güvensizlik oyu parlamentonun en az onda biri tarafından imzalanır ve üye tam sayısının salt çoğunluğuyla kabul edilir.[xxvi] Yani yeni bir hükümet alternatifi yaratmadan, mevcut hükümetin düşürülmesi önlenir. Ancak yeni bir hükümet alternatifinin yaratılamadığı ve mevcut hükümetin de demokrasiye uygun olmayan hareketler içine girdiği ve mutlaka düşürülmesi gerektiği durumlarda ne yapılacağı belirsizdir.

  Parlamenter sisteme işlerlik kazandıracak bir diğer düzenleme de; devlet bakanlığı ile parlamento üyeliğinin aynı kişide birleşmemesinin sağlanmasıdır. Gensoru önergesi verilirken bazı vekillerin ,yeni kabinede bakanlık görevi almak için bunu yaptıkları görülmektedir. Hem parlamenter sistemlerde, hem başkanlık ve yarı-başkanlık sistemlerinde görülen bu uygulamayla bakanlar milletvekili olamadıkları için seçmenlerin baskısından yada yeniden seçilebilme endişesinden uzak duracaklardır.

 

3. HÜKÜMET SİSTEMİ DEĞİŞİKLİĞİ ÇÖZÜM MÜ?

 

3.1) Başkanlık Sistemi ve Türkiye’ye Uygulanabilirliliği

Ülkemizde 1980’lerden sonra hız kazanan hükümet sistemi tartışmaları, başlarda başkanlık sistemi lehinde gelişmiştir. Kendi sahip olduğu gücü daha da arttırmak ve meşruiyetini halka dayandırmak isteyen cumhurbaşkanları başkanlık sisteminden söz etmeye başlamış ve bu sistemin Türkiye’nin siyasal istikrarsızlığına çözüm olacağını ileri sürmüşlerdir. Başkanlık sisteminin en iyi uygulandığı ülke ABD’dir. Bu sistemde başkan doğrudan doğruya halk tarafından dört yıllık bir süre için seçilir. Bir kişinin iki kez üst üste başkan seçilmesi mümkündür. Roosvelt’in üst üste dört kez başkan seçilmesinin ardından üst üste iki defadan fazla başkan seçilebilmenin yolu kapatılmıştır. Başkanlık sistemi katı bir kuvvetler ayrılığı ilkesine dayanır. Her kuvvetin yetki alanı sert çizgilerle belirlenmiştir. Ancak bu kuvvetlerin sert ayrılığı çok aşırı nitelikte değildir, parlamenter sistemin yumuşaklığına oranla bir sertlik olduğu kabul edilir.[xxvii] Bu şekilde düşünülmesinin nedenleri arasında, başkanlık ve yarı-başkanlık sistemlerinin uygulandığı çeşitli ülkelerde başarılı olmasının da etkisi büyüktür. Ancak bu sistemlerin uygulandığı her ülkede başarılı olmadığı ve hükümet sisteminin başarısının o ülkenin iç dinamiklerine bağlı olduğu unutulmamalıdır. Nitekim Başkanlık Sistemi uygulandığı Latin Amerika ülkelerinde diktatörlüğe dönüşmüştür. Türkiye için de bu sistemler değerlendirilirken gelişmişlik düzeyi, sosyo-kültürel yapı, sivil toplum geleneği, demokrasi kültürü göz önünde bulundurulmalıdır.

Başkanlık ve yarı-başkanlık sistemlerinin getirilmesini isteyenlerin asıl amacı yürütmeyi güçlendirerek hükümet istikrarsızlıklarını engellemektir. Başkanın doğrudan halk tarafından belli bir süre için seçilmesi ve parlamentonun güvenoyu ve görevden alması gibi bir risk taşımamasının istikrarı arttıracağı düşünülmektedir. Bu düşünce temelde doğrudur  fakat başkanın halk tarafından seçilmesinin çeşitli sakıncaları vardır. Bir kere  meşruluk kaynağını halktan alan bir başkanın iktidarı kişiselleştirme eğilimine girmesi kuvvetle muhtemeldir. Halkın oyuyla göreve gelen başkan iktidarı kendisi ve seçmenleri adına kişiselleştirecektir. Başkan, taraftarlarının aşırı beklentilerinin odak noktası haline gelebilir ve bu durum başkanın plebisitçi ve otoriteryen eğilimlerini besleyebilir, onun kriz yönetimini daimi hale getirmesine yol açabilir.[xxviii] Ayrıca popülist söylemlerle aldatılmaya müsait olan halkımızın başkanlık görevini tehlikeli ellere vermeyeceğini kimse garanti edemez.

Bir diğer sorun başkanın diktatörlük eğilimleri göstermesidir. Sembolik yetkilere sahip cumhurbaşkanlarının bile hükümetin işlerine karışma eğilimi gösterdiği düşünülürse böyle bir ihtimalin çok da zayıf olmadığı görülür.

Türkiye açısından bir diğer sorun da, askeri darbelerdir. Başkanlık sistemi parlamenter sisteme göre askeri darbeler açısından daha uygun bir sistemdir çünkü tek kişinin yönetiminin yol açtığı diktatörlük eğilimleri  askeri müdahaleyi davet eder bir hal alabilir. Bütün başkanlık rejimleri darbe deneyimi yaşamıştır ve kesintiye uğramışlardır. ABD bu duruma istisna oluşturur.[xxix] Türkiye’ye başkanlık sisteminin getirilmesi durumunda da aynı tehlike mevcuttur.Devlet başkanlığı makamının olağanüstü yetkilerle donatılmış olduğu bir sistemde, kendisini merkezin ve değerlerinin asli unsuru olarak gören ordunun, başta laiklik olmak üzere cumhuriyetin kurucu ideolojisini ve değerlerini dışlayan adayların seçilme şansının yüksek olduğunu hissettikleri anda seçime müdahale etme eşiği düşecektir.[xxx]

Başkanlık sisteminde ve yarı-başkanlık sisteminde görülen bir diğer durum; kabine üyelerinin aynı zamanda milletvekili olmamalarıdır. Bu durumun kabine üyelerini seçmen baskısından kurtarma ve yeniden seçilebilme kaygısıyla popülist davranışları içine girmesini önleme gibi olumlu yönlerinin olmasına karşın, zaten yürütme yetkilerini tek başına kullanan başkanın bir de kabineye dışardan bakan atama yetkisinin de olduğu düşünülürse olumsuz sonuçlarının da olacağı açıktır. Kabine üyelerini dilediği gibi değiştirme yetkisine sahip olan başkanın sık sık kabine değişikliğine gitmesinin önünde hiçbir engel yoktur. Türkiye gibi patronajın etkin olduğu ülkelerde bu durum, kabineye gerçekten faydalı kişilerin getirilmesini değil başkanın adamları diyebileceğimiz başkana daha yakın kişilerin getirilmesi ihtimalini taşımaktadır.

Başkanlık sisteminde karşılaşılabilecek bir diğer sorun , Türkiye’de parti yelpazesinin geniş olması nedeniyle başkan ile parlamento çoğunluğunun farklı partilerden olabilmesidir. Bu durumun çeşitli sorunlar ortaya çıkaracağı açıktır ve bu sorunlar ancak konsensusla ve böyle bir bilince sahip toplumla çözülebilir. Muhalefete bile tahammül sınırının oldukça aşağılarda olduğu ülkemizde ise bu pek mümkün değildir.

Başkanlık sistemini savunanların gerekçelerinden biri bu sistemin etkin yönetim ve süratli karar almayı getireceği ve halkın yönetime daha fazla katılımını sağlayacağı yolundaki inançlarıdır. Ayrıca halk yürütmeyi doğrudan seçme, onun politikalarını takip etme ve denetleme imkanına sahip olacaktır. Bu durum siyasal katılımı arttırma açısından iyidir ancak yürütmenin yasamayı arka plana atarak öne çıkması işbitiriciliğe neden olabilir ayrıca tekrar seçilme ihtimali olan başkanı politik davranmaya itebilir. Şüphesiz ki başkanlık sisteminin Türkiye’ye faydalı olacağı düşüncesinin altında bu sistemin Amerika’da başarıyla uygulanmasının payı büyüktür. Ancak Amerika’nın sosyal ve ekonomik şartları düşünüldüğünde ve yasama ve yargı organlarının da güçlülüğü göz önünde bulundurulursa  bu başarının tesadüfi olmadığı, Amerika’nın kendi şartlarının bu sistemi hazırladığı görülür. Türk tarihinde yer alan han, hakan, padişah gibi devlet başkanlarının başarılı olması, bugün başkanlık sisteminin Türkiye’ye getirilmesi için yeterli bir sebep değildir. Demokrasi öncesi dönemlerin güçlü devlet başkanlığı şimdiki tercihimiz bakımından emsal teşkil etmez.[xxxi]

Duverger demokrasisi güçlü olmayan devletler için başkanlık sistemini bir çılgınlık olarak niteliyor. Kendisini bir programa bağlamayan ve kimseye sonuçta hesap vermek zorunda olmayan bir başkan popülist bir demagog olur. Böyle bir sistem, yerine getirilemeyen seçim vaatlerinin sürekli katlandığı bir oyun ve güçsüz bir parlamentoyu bir demagogla baş başa bırakmak demektir. Sonuç diktatörlüktür.[xxxii]  

 

3.2) Yarı-Başkanlık Sistemi ve Türkiye’ye Uygulanabilirliliği

Türkiye’de hükümet istikrarsızlıklarının önüne geçmek için önerilen bir diğer sistem yarı-başkanlık sistemidir. Yarı-başkanlık sisteminde de devlet başkanı halk tarafından seçilir ve parlamenter sistemdeki cumhurbaşkanından daha geniş yetkilere sahiptir. Duverger’e göre;  anayasalarının içeriği, gelenek ve koşulları, parlamenter çoğunluğun oluşumu ve başkanın çoğunlukla olan ilişkideki durumuna göre sözde yetkili başkanlık, tam yetkili başkanlık ve dengeli başkanlık olmak üzere üç tür yarı-başkanlık sisteminden söz etmek mümkündür. Fransa’da tam yetkili yarı-başkanlık söz konusudur[xxxiii] ve Fransız cumhurbaşkanı geniş yetkilere sahiptir. Bu yetkilerden bazıları; parlamentoyu şartsız feshetmek, referandum yapmak, olağanüstü dönem yetkilerini kullanmak ve başbakanı atamaktır. Üstelik bu yetkilerini kullanırken cumhurbaşkanının tek başına imzası yeterlidir. Bu işlemlerde başbakanın veya ilgili bakanın imzasına gerek yoktur yani cumhurbaşkanı bu yetkilerini ortak imza koşuluna gerek olmadan kullanır. Bu yetkilerin dışında cumhurbaşkanının bir de tek başına kullanamayacağı ama o olmadan da kullanılması mümkün olmayan yetkileri vardır. Bunlar sivil ve asker memurları atama, bakanlar kuruluna başkanlık etme, kararnameleri ve yasaları imzalama ve dış politika alanındaki yetkileridir.

Yarı-başkanlık sisteminde karşılaşılması en muhtemel sorun, cumhurbaşkanının ve başbakanın farklı partilerden olması durumunda hükümet istikrarının zedelenebilmesidir. Parlamenter sistemlerde hükümet istikrarı, sadece hükümetin parlamentoda sahip olduğu çoğunluğun sağlamlığına bağlı iken, yarı-başkanlık sisteminde hükümetin istikrarı cumhurbaşkanı ile siyasal uyuma da bağlıdır. Bu daha zor bir ihtimaldir. Üstelik halk oyuyla gelmiş bir başkan da hükümet istikrarını tehdit edecek yeni bir silah olabilir.  Fransa’da 1986-1988 yılları arasında olduğu gibi, cumhurbaşkanının ve başbakanın ayrı partilerden olması durumunda, iki makam arasında uyumlu ilişkiler, cumhurbaşkanının nispeten pasif bir tutum içine girmesi ve Fransız seçmeninin uyumsuz olanı desteklememesi eğilimi dolayısıyla sağlanabilmiştir.[xxxiv] Bu da Fransa’da bu sistemin başarılı bir şekilde işlemesini sağlar. Uzlaşma kültürünün fazla gelişmediği ülkemizde ise, cumhurbaşkanıyla başbakanın farklı partilerden olması durumu çatışmaya yol açacaktır. Cumhurbaşkanına bu tıkanıklıkları önlemek için meclisi feshetme ve meclisin güvenini taşıyan bir hükümeti azletme yetkisi tanınsa  bile bu yetkilerin kötüye kullanılmasının önünde hiçbir engel yoktur.

Yarı-başkanlık sisteminin bir diğer sakıncası da, başkanlık sisteminde olduğu gibi halkın oyuyla iktidarının meşruluğuna sonuna kadar inanan cumhurbaşkanının, sistemde birleştirici ve dengeleyici unsur olması yerine kral gibi davranma tehlikesi yani diktatörlüğe dönüşebilmesidir. Başkanın seçimle gelip seçimle gittiği ve bundan başka görevden uzaklaştırılma mekanizması olmadığı düşünülürse durumun daha da tehlikeli olacağı açıktır. Cumhurbaşkanın burada asıl oynaması gereken rol toplumun tüm kesimlerini birleştirici ve sistemin tıkanmasını önleyici olmasıdır. Bu da karizmatik bir başkanla mümkündür. Fransa’da yarı-başkanlık sisteminin başarılı olmasının nedeni De Gaulle’ün tarihi ve toplumun tüm kesimleri için birleştirici özellik taşıyan kişiliğiydi. Yarı başkanlık sistemi Fransa’daki siyasal kültür ortamında demokrasi içinde istikrar sağlamıştır. Türkiye’nin siyasal kültürü, parlamentonun marjinalleştirilmesi halinde demokrasiyi koruyacak sivil toplum kurum ve kurallarını üretecek nitelikte değildir. Yarı-başkanlık rejimi Türkiye için popülist bir dikta önerisidir. [xxxv]

 

SONUÇ

 Türkiye’de 1980’lerden sonra ortaya çıkan  hükümet sistemi tartışmaları ilk olarak başkanlık sisteminin getirilmesi şeklinde ortaya çıkmıştır. Daha sonraları ise yarı-başkanlık sisteminin faydalarından söz edilmeye başlanmıştır. Bu sistemlerin faziletlerinden midir yoksa bu sistemlerin devlet başkanlarına tanıdıkları geniş yetkilerden midir bilinmez Türkiye’de başkanlık ve yarı-başkanlık sistemi tartışmalarını hep cumhurbaşkanları başlatmıştır.

Türkiye’nin yeni bir hükümet sistemine ihtiyacı olup olmadığını anlamak için öncelikle mevcut sistemdeki sorunların nereden kaynaklandığına bakmak gerekir. Bugün Türkiye’de uygulanan parlamenter sistemin eleştirilecek bir çok yönü vardır. Hatta cumhurbaşkanına verilen önemli yetki ve görevler göz önünde bulundurulursa sistemi saf bir parlamenter sistem olarak nitelemek de doğru olmaz. Cumhurbaşkanı doğrudan halk tarafından seçilmediği için bu sisteme yarı-başkanlık sistemi de diyemeyiz.Bu durumda ne tam anlamıyla bir parlamenter sistemden ne de tam anlamıyla bir yarı-başkanlık sisteminden söz etmek mümkün değildir. Bu sistem için  rasyonelleştirilmiş parlamentarizm ifadesi daha doğru bir ifade olacaktır. Siyasal sistemin sorunlarını da salt hükümet sistemine indirgemek yanlış olur. Siyasal istikrarsızlığın altında yatan bir çok neden vardır:  Türkiye’de demokrasi kültürünün gelişmemiş olması, sivil toplum geleneğinin olmaması, parçalanmış parti sistemi, seçim sistemi, parti içi demokrasinin olmayışı, sosyo-kültürel yapı  bunlardan bazılarıdır.

Türkiye’de parlamenter sistem neden sorunlara çözüm getirememektedir yada başkanlık sistemi veya yarı-başkanlık sistemi çözüm olacak mıdır? Hiç şüphesiz başkanlık sisteminin ve yarı-başkanlık sisteminin parlamenter sisteme göre üstünlükleri olduğu söylenebilir ancak bunların uygulandıkları ülkelerde başarılı olmaları Türkiye’de başarılı olacağı anlamına gelmez. Türk toplumunun yapısı ve Türkiye’deki patronaj sistemi düşünülürse her iki sisteminde Türkiye için daha büyük tehlikeler yaratma olasılığının ne kadar yüksek olduğu görülür. Başkanlık sisteminin de yarı-başkanlık sisteminin de Türkiye getirilerinden çok zararları olacağı açıktır. Halktan aldığı meşruiyetle kendinde sonsuz bir yönetme gücü bulacak olan başkan sistem için çok daha tehlikeli olabilir. Türkiye için yeni bir hükümet sistemi önerenlerin hepsi hükümet istikrarsızlıklarını önlemek için bu arayışlara girmişlerdir. İstikrarsız hükümetleri sadece parlamenter sisteme bağlamak yanlıştır. Nitekim tek partinin iktidarıyla sonuçlanan son seçimlerde parlamenter sistem içinden istikrarlı hükümetler çıkabileceği kanıtlanmıştır. Türkiye yeni hükümet sistemleri denemek yerine yüz yıllık tecrübesinden de yararlanarak mevcut parlamenter sistemi daha işler hale getirmeye çalışmalıdır. Öncelikle cumhurbaşkanının yetkileri kısılmalı ve cumhurbaşkanı parlamenter sistemlerdeki devlet başkanı gibi sembolik yetkilerle donatılmalıdır. Seçim sistemi istikrarı sağlamaya yönelik düzenlenmeli, siyasi partiler kanunu değişmeli, sivil toplum kuruluşları siyasal sisteme entegre olmalıdır.

 

 

 

KAYNAKÇA

 

Cerrahoğlu, Nilgün. 25.09.1997, “Başkanlık Sistemi Bizim İçin Çılgınlık”, Milliyet.

Duverger, Maurice. 1986, Siyasal Rejimler, İstanbul: Sosyal Yayınlar.

Duverger, Maurice. 1992, Lijphart, A. (ed.), Parliamentary versus Presidential Government, Oxford, Oxford University Press.

Erdoğan, Mustafa. 1993, Anayasacılık, Parlamentarizm, Silahlı Kuvvetler, Ankara: Siyasal Kitabevi.

Erdoğan, Mustafa. 1996, “ Başkanlık Sistemini Doğru Tartışmak”, Liberal Düşünce Dergisi, Bahar 96, C.1, S. 2

Erdoğan, Mustafa. 2003, Türkiye’de Anayasalar ve Siyaset, Ankara: Liberte Yayınları.

Göze, Ayferi. 1995, Siyasal Düşünceler ve Yönetimler, İstanbul: Beta Basım Yayım.

Heper, Metin. 27.11.1997, “ Çare Başkanlık Değil”, Milliyet.

Kalaycıoğlu, Ersin. 01.05.1997, “Yarı-Başkanlık, Diktaya Çağrı”, Milliyet.

Kuzu, Burhan. 1996, “ Türkiye İçin Başkanlık Sistemi”, Liberal Düşünce Dergisi, Bahar 96, C. 1,  S. 2

Öztürk, Namık Kemal. 1999, Cumhurbaşkanı ve Parlamenter Sistem, Ankara: Atila Yayıncılık.

Parla, Taha. 1995, Türkiye’nin Siyasal Rejimi 1980-1989, İstanbul. İletişim Yayınları.

Parla, Taha. 2002, Türkiye’de Anayasalar, İstanbul: İletişim Yayınları.

Soysal, Mümtaz. 1993, 100 Soruda Anayasanın Anlamı, İstanbul: Gerçek Yayınevi.

T.C. Anayasası. 2002, Ankara: Adil Yayınevi.

TİSK. 1997, “Türkiye’de Parlamenter Sistemin Sorunları ve Çözüm Önerileri Semineri”, Ankara: TİSK Yayınları.

Tosun, Gülgün –Tosun, Tanju.1999, Türkiye’nin Siyasal İstikrar Arayışı Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri, İstanbul: Alfa Basın Yayım

Tuncay, Suavi. 1996, Parti içi Demokrasi ve Türkiye, Ankara: Gündoğan Yayınları.

Turhan, Mehmet. 1989, Hükümet Sistemleri, Ankara: Gündoğan Yayınları.

TÜSİAD. 1997, “Seçimler, TBMM ve Hükümet Sistemleri” TÜSİAD Demokratik Standartların Yükseltilmesi Paketi Tartışma Toplantıları, İstanbul

V. Verney Douglas.1992, “Parliamentary Government And Presidential Government”, Lijphart, A. (ed.), Parliamentary versus Presidential Government, Oxford, Oxford University Press

Yanık, Murat. 1997, Başkanlık Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, İstanbul: Alfa Basım Yayım Dağıtım.

Yazıcı, Serap. 16.02.1999, “Yapıcı Güvensizlik Oyu”, Milliyet.

Yazıcı, Serap. 2002, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri Türkiye İçin Bir Değerlendirme, İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları.

 

 

 



*Araş. Gör., Muğla Üniversitesi, İ.İ.B.F., Kamu Yönetimi Bölümü.

[i] Mustafa Erdoğan (a), Türkiye’de Anayasalar ve Siyaset, Liberte Yayınları, Ankara, 2003, s. 36

[ii] Taha Parla(a), Türkiye’de Anayasalar, İletişim Yayınları, İstanbul, 2002, s.18

[iii] Serap Yazıcı, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri Türkiye İçin Bir Değerlendirme, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları İstanbul,   2002, s.117

[iv]Namık Kemal Öztürk, Cumhurbaşkanı ve Parlamenter Sistem, Atilla Yayıncılık, Ankara,1999, s.42

[v]Taha Parla (b), Türkiye’nin Siyasal Rejimi 1980-1989, İletişim Yayınları, İstanbul, 1995, s.68

[vi] Namık Kemal Öztürk, a.g.e., s.43

[vii] Mustafa Erdoğan (a), a.g.e., s.100

[viii] Mustafa Erdoğan (a), a.g.e., s. 102

[ix]Douglas V.Verney, “Parliamentary Government And Presidential Government”, Lijphart, A. (ed.), Parliamentary versus Presidential Government, Oxford University Press, Oxford, 1992, s.31

[x] Douglas V. Verney,  a.g.e., s.34

[xi] Mehmet Turhan, Hükümet Sistemleri, Gündoğan Yayınları, Ankara, 1993, s. 129

[xii]Mehmet Turhan, a.g.e., s. 95

[xiii]Taha Parla (a), a.g.e., s. 68

[xiv]Mümtaz Soysal, 100 Soruda Anayasanın Anlamı, Gerçek Yayınevi, İstanbul,1993, s. 205

[xv]Mümtaz Soysal, a.g.e., 205

[xvi] Taha Parla(a), a.g.e., 81

[xvii]Namık Kemal Öztürk, a.g.e., 158

[xviii] Mümtaz Soysal, a.g.e., 208

[xix] Ayferi Göze, Siyasal Düşünceler ve Yönetimler, Beta Basım Yayım, İstanbul, 1995, 572.

[xx] Nur Vergin, “Seçimler, TBMM ve Hükümet Sistemi Tartışmaları”, Demokratik Standartların Yükseltilmesi Paketi Tartışma Toplantıları, İstanbul, TÜSİAD, 1997, s.28

[xxi] Murat Yanık, Başkanlık Sistemi ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Alfa Basım Yayım, İstanbul, s. 89-100

[xxii] İlter Turan, Türkiye’de Parlamenter Sistemin Sorunları ve Çözüm Önerileri Semineri, Ankara, 1997, s.58

[xxiii] Hikmet Sami Türk, “Seçimler, TBMM ve Hükümet Sistemi Tartışmaları”, Demokratik Standartların Yükseltilmesi Paketi Tartışma Toplantıları, İstanbul, TÜSİAD, 1997, s.49

[xxiv] Suavi Tuncay, Parti içi Demokrasi ve Türkiye,  Gündoğan Yayınları, Ankara, 1996, s.295

[xxv] Serap Yazıcı, a.g.e., s. 172

[xxvi] Serap Yazıcı, “Yapıcı Güvensizlik Oyu”, Milliyet, 16.02.1999

[xxvii] Burhan Kuzu, “Türkiye İçin Başkanlık Sistemi”, Liberal Düşünce Dergisi, C. 1, S.2, Bahar 96, s.14

[xxviii] Mustafa Erdoğan, “Başkanlık Sistemini Doğru Tartışmak”, Liberal Düşünce Dergisi, C. 1, S.2, Bahar 96, s.6

[xxix] Namık Kemal Öztürk, a.g.e., 167

[xxx] Gülgün Tosun-Tanju Tosun, Türkiye’nin Siyasal İstikrar Arayışı Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemleri, Alfa Basım Yayım, İstanbul, 1999, s.124

[xxxi] Mustafa Erdoğan (b), Anayasacılık, Parlamentarizm, Silahlı Kuvvetler, Siyasal Kitabevi, Ankara,1993, s.96

[xxxii] Nilgün Cerrahoğlu, Milliyet, 25.09.1997

[xxxiii] Maurice Duverger, “ A New Political System Model: Semi-Presidential Government”, Lijphart, A. (ed.), Parliamentary versus Presidential Government, Oxford University Press, Oxford,1992, s. 142

[xxxiv] Metin Heper, Milliyet, 27.11.1997

[xxxv] Ersin Kalaycıoğlu, “Yarı-Başkanlık: Diktaya Çağrı”, Milliyet, 1 Mayıs 1996