..

önceki

yazdır

 Arş.Gör. Ahmet ÖZEN

 Arş.Gör. Özay ÖZPENÇE

OSMANLI İMPARATORLUĞU’NDA VE TÜRKİYE CUMHURİYETİ’NDE BORÇLANMA POLİTİKALARI VE SONUÇLARI

ABSTRACT

Ottoman Empire carried out many political and economic policies through history. Although desired results obtained in some periods, there were some policy failures, especially debt policy failures, in the latest periods of empire. In addition, borrowing and debt management policies have not succeed in during The Turkish Republic period. The IMF has always played a dominant role in borrowing process. In the first part of this study, causes of foreign debt are examined. The role of “Duyun-u Umumiye” in foreign borrowing process is told in the second part. In the third part, borrowing during republic period in Turkey and the role of IMF are discussed. “Duyun-u Umumiye” and The IMF are compared in the last part.

GİRİŞ

Osmanlı İmparatorluğu, kuruluşu 14. yüzyıla kadar uzanan ve köklü geçmişi olan bir devlettir. 623 yıl hüküm süren bir imparatorluk, kısa bir dönemde, sonuçlarıyla yüzyüze kaldığı bir borçlanma politikası ile ağır bunalımlar yaşamıştır. Aslında borçlanma süreci imparatorluk açısından uygulanan yanlış politikaların sonuncusu, belki de en etkilisidir. Bu politika sonucunda devlet çeşitli açmazlar ile karşı karşıya kalmıştır.

19. yüzyıl, dünya ekonomisinde önemli gelişmelerin meydana geldiği bir yüzyıldır. Sanayi Devrimi ile Avrupa ülkelerinde hızlı bir kalkınma sürecine girilmiş; buhar gücü ile üretim süreci, maliyetleri önemli ölçüde azaltmıştır. Batı toplumlarının bu dönemde gösterdiği kalkınma sürecini, Osmanlı İmparatorluğu yeterince sağlayamamıştır. Hala geleneksel bir üretim modelinin yaygın olduğu Osmanlı ekonomik yapısı kısa sürede Avrupa ülkelerinin teknolojisiyle rekabet edemez duruma gelmiştir. Diğer yandan, 1838 Balta Limanı Ticaret Anlaşması ise, batının ucuz malları için Osmanlı’yı  tam bir açık pazar haline getirmiştir.

Yüzyıllardır büyüyen bir siyasi ve ekonomik yapısı olan Osmanlı İmparatorluğu ise  aynı dönemde geleneksel tüketim alışkanlıklarından vazgeçerek, israf ve savurganlığın hüküm sürdüğü ve kamu gelirlerinin özellikle iltizam usulünden dolayı yetersiz olduğu bir döneme girmiştir. Bu dönemi ise öncelikle Galata bankerlerinden iç borçlanma ve daha sonrada dış borçlanma izlemiştir. Osmanlı İmparatorluğu nihayet dış güçlerin kontrolünde bir mali yapı izlemek durumunda kalmıştır. Bu mali yapı ise Duyun-u Umumiye’dir.

1923 yılında kurulan Türkiye Cumhuriyeti ise, tarihinde Osmanlı İmparatorluğu’ndan pek de farklı olmayan bir borçlanma sürecine girmiştir. Çeşitli nedenlerle iç ve dış borçlar ile çeşitli mali amaçlar güden Türkiye, Uluslararası Para Fonu (IMF) ile çeşitli destek anlaşmaları yapmıştır. İki tarafı keskin bir bıçak misali, yanlış kullanıldığında çok büyük tehlikeleri olan borçlanma politikası, gerek Osmanlı İmparatorluğu’nu gerekse de Türkiye Cumhuriyeti’ni bir açmaza sürüklemiştir.

I. OSMANLI İMPARATORLUĞU’NU DIŞ BORÇLANMAYA İTEN NEDENLER

Osmanlı İmparatorluğu’nun dış borçlanmaya gitmesinin arkasında yatan nedenler çeşitlilik göstermekle birlikte, özellikle kamu gelirlerinde yaşanan istikrarsızlıklar önemli bir nedendir. Osmanlı Devleti'nin ekonomik düzeni toprağa ve tarımsal üretime dayalı bir sistemdi. Dolayısıyla, devlet gelirlerinin yetersizliği konusunda özellikle iltizam usulsünün uygulanmasındaki sorunlar ve rüşvet[1] ön plana çıkmıştır[2].

İltizam usulü; kamu gelir türlerinin bazı kişilere satılması ve bu kişilerin de bu gelirleri tahsil ederek belirli bir yüzdesini kendilerine ayırmaları yöntemidir. Başlangıçta bu yöntem ile elde edilmesi beklenen gelirlerdeki istikrar ve artış, iltizamı satın alan kişilerin çeşitli çıkarcı uygulamaları ile önemli bir sorun haline dönüşerek kamu gelirlerinde beklenen artışı engellemiştir[3]. Dolayısıyla, kamu gelirlerinin kamu giderlerini takip edememesi, imparatorluk ihtiyaçlarını finanse edecek kadar kamu gelirlerinin çeşitlendirilememesi ve arttırılamaması, imparatorluğu borçlanma sürecine getirmiştir. Tabii ki burada belirtilmesi gereken önemli bir husus ta kapitülasyonlar ile Osmanlı gümrük gelirlerinin arttırılmasının engellenmesidir. Bu yüzden, hem gümrük gelirleri hem de iç üretim önemli boyutlarda sekteye uğramıştır. Genel olarak  Osmanlı’yı iç ve dış borçlanmaya iten nedenler şöyle sıralanabilir: Merkeziyetçi bir vergi sisteminin kurulamamış olması, sanayileşme çabasında başarısız olunması, iç borçlanma imkanlarının sınırlı olması, orduda ve mülki idarede girişilmek istenen yenilik hareketleridir[4].

1838 Ticaret Anlaşması[5]’ndan önce, kapitülasyonlar aracılığıyla, ithalat ve ihracat üzerindeki geleneksel olan %10’luk rüsumlar, ithalatta %5’e, ihracatta da %3’e düşürülmüştü. Transit ticaret vergisi ise %8’di. Bu anlaşma ile ithalatta %5, ihracatta %12 ve transit ticarette %3 rüsum uygulanacak; tüm yasaklamalar, tekeller, olağandışı vergiler ve harçlar ile dış ticaretteki rüsumlar İngiliz tüccarlar için kaldırılacak, böylece ticaret desteklenmiş olunacak ve tüccarların ülkenin iç bölgelerine kadar ulaşmaları kolaylaştırılacaktı[6].

1838'de İngiltere ile yapılan ticaret anlaşması, bu ülkeden Osmanlı'ya gelecek mallara çok düşük oranlı ve tek tip bir verginin uygulanması kuralını da getirdi. Oysa Osmanlı, kendi ülkesinde ürettiği malları, bir şehrinden bir diğer şehrine gönderirken iç vergiye tabi tuttuğundan, malın fiyatı çok artmaktaydı. Bu durumda halk, ucuz olan yabancı malları tercih etmekteydi. İngiltere'ye tanınan ayrıcalıklar, bir yıl içinde irili ufaklı bütün Avrupa devletlerine de tanındı. Böylece Osmanlı'nın, el-ev tezgahlarına dayalı üstelik pahalı da olan küçük sanayi çökerken, ülkede Batılıların bir yarı sömürgesi haline getirildi. Öte yandan diğer ayrıcalıklar, art arda gelen savaşlar ve bu savaşlarda uğranılan toprak kayıpları da ülke ekonomisinin daha olumsuz duruma gelmesine yol açtı[7]. Dış ticaretten alınan vergilerin bu anlaşma uyarınca azalması devlet bütçesinin açıkları ile birleşince Osmanlı İmparatorluğu büyük bir mali kriz ile karşı karşıya kalmıştır[8]. Diğer Avrupa ülkeleri de bu hükümlerden yararlanmışlardır. Dolayısıyla, 1838 Ticaret Anlaşması ile kabul edilen maddeler Osmanlı İmparatorluğu’nun bir dış ticaret bağımlılığı içine girmesine neden olmuştur. Bu anlaşma ile Osmanlı hammaddeleri dış ticarete açılmış, yabancı tüccar karşısında yerli tüccar tam bir vergi hezimetine uğramıştır. Böylece, Osmanlı toprakları ithal mallarla dolmuş, yerli tüccar hızla ortadan kalkmıştır. Ekonomik açıdan içsel ve dışsal etkilerin birleşimi ile Osmanlı ekonomisinin kötüye gidiş eğiliminin bir çöküş şekline dönüşmesi, Sanayi Devrimi’nin yaşandığı döneme denk gelmektedir. Üretimin artan boyutu yanında düşen maliyetlerin sağladığı avantaj, bir de 1838 Balta Limanı Anlaşması bu çöküşün resmi belgesi olarak tarihe geçmiştir[9].

Bu anlaşmanın etkilerini söyle özetleyebiliriz:

1. Bu anlaşma Sanayi Devrimi yaşayan Avrupa ülkelerinin korumacılık politikalarından kurtulmak amacıyla İngiltere tarafından ortaya atılmış olup, bu anlaşma ile Osmanlı toprakları İngiliz mallarına bir pazar haline gelmiştir.

2. Osmanlı İmparatorluğu’nda bu anlaşma dolayısıyla serbest rekabetin benimsenmesi, ihracata yönelik kısıtlamaların yasaklanması, bazı Osmanlı mallarının üzerindeki ihracat yasaklarının kaldırılması Osmanlı İmparatorluğu’nu ekonomik yönden bağımlı hale getirmiştir. Bu anlaşma Osmanlı İmparatorluğu’nun ekonomik bağımsızlığının bir tür ölüm fermanı olmuştur.

3. Sonradan diğer ülkelere de tanınan imtiyazlar sayesinde yabancı tüccarlara yerli tüccarlardan daha fazla imtiyazlar tanınmıştır[10]. Böylece yabancı tüccarlar Osmanlı topraklarında hakim olmuştur.

1854 yılına kadar dış borçlanmaya gitmeyen Osmanlı İmparatorluğu, ilk borçlanmasını 1591'de askerlerin maaşlarını ödemek için dönemin tüccarlarından almıştır. Tabii ki bu borçlanma türü iç borçlanma şeklinde olup, o dönemde bir borçlanma mantığından söz etmek mümkün değildir. Bu dönemde devlete iç borç veren azınlık gruba Galata sarrafları denilmektedir. Altın ve gümüş şeklinde bir paranın geçerli olduğu bu dönemde böyle bir borç kaynağın olması son derece doğaldır. Bununla birlikte, Galata sarrafları, devlet ricaline ait paraların işletilmesi, devlete borç para verilmesi, vergi hasılatına karşı kredi açılması gibi işlemler yaparak 19. yüzyıla gelindiğinde Galata bankeri olarak adlandırılmaya başlanmışlardır[11].

Osmanlı İmparatorluğu, dış borçlanmayı ülkeler arası ilişkilerde bir prestij kaybı olarak görerek, 19. yüzyılın ortalarına kadar bu uygulamayı tercih etmemiştir[12]. Bu döneme kadar borçlanma iç borçlanma şeklinde olmuş, Galata bankerleri[13] olarak da ifade edilen sermaye sahipleri Osmanlı İmparatorluğu’na  yüksek faizli finansman sağlamıştır. Ancak, bu finansman kaynağı sadece birkaç kişinin elinde bulunduğundan ve bu kişilerin sermaye birikimlerinin de Osmanlı’nın ihtiyaçlarını zamanla karşılayamamasından dolayı dış borçlanma kaçınılmaz bir hal almıştır. Sonunda İmparatorluk dış borçlanma kıskacına girmiştir.

1852 yılında Osmanlı İmparatorluğu ilk dış borç girişiminde bulundu. Anlaşmayı yapmak için İngiltere’ye giden Osmanlı tarafı anlaşmayı imzaladı. Ancak, anlaşma Sultanın direktifleri doğrultusunda imzalanmamıştı . Bu tarihte Paris'te imzalanan anlaşmayı Sultan Abdülmecid  ülkenin prestiji açısından kabul etmeyerek, 2.2 milyon Frank tazminat ödemek zorunda kalmıştır[14]. Ancak, 1854 yılında Kırım Savaşı nedeniyle dış borçlanmaya gidilmek durumunda kalınmıştır.

II. DIŞ BORÇLANMA SÜRECİNDE OSMANLI BANKASI VE  DUYUN-U UMUMİYE

Osmanlı İmparatorluğu’nun dış borçlanmaya gitmesi ve sonunda bazı yükümlülüklerle karşıya kalması genel olarak değinilen bir konudur. Bu konu üzerinde bazı idarelerin önemli fonksiyonları olmuştur. Bunlardan en önemlileri Osmanlı Bankası ve Duyun-u Umumiye’dir. Bu kısımda ise bu iki kurum ve alt kurumları üzerinde durulacaktır.

A. Osmanlı Bankası (Bank-ı Osmanî-i Şahane)

1856 yılına gelindiğinde, Osmanlı İmparatorluğu’na kaynak sağlayan Galata bankerleri imparatorluğun artan borç taleplerini karşılayamaz duruma gelmişlerdir. Bu sorunun kurulacak bir banka ile çözülebileceğini belirtmişlerdir. İmparatorlukla iş yapan yabancı finansörler de durumun farkındaydılar ve imparatorluğa bir banka kurma teklifi ile geldiler. İngiliz sermaye grupları, merkezi Londra’da olacak bir banka kurulmasını önerdiler. Bu bankanın imparatorlukta başta İstanbul olmak üzere Beyrut, İzmir, Selanik gibi büyük kentlerde şubeleri olacak ve finansman kolaylıkları İmparatorluğun önemli bütün merkezlerine yayılacaktı.

 Ottoman Bank adı ile 1856 yılında kurulan bankanın İmparatorlukta faaliyette bulunmasına izin verildi ve ardından bu banka Osmanlı İmparatorluğunda her an altına çevrilebilir banknot ihracı imtiyazını elde etti. Buna karşılık, hükümet kağıt para ihraç etmemeyi taahhüt ediyordu. Banka, bütün kambiyo işlemlerini yürütecek, bankacılık faaliyetleri yanında dilerse ticaret yapabilecekti. Faaliyetlerinin bir bölümü, her türlü vergi, resim ve harçtan muaftı. Paris ve Londra finans merkezlerinde kendi adlarına hareket eden bankerler şimdi bir şirket hukuku içinde İmparatorlukta müştereken faaliyette bulunacaklardı. Hisselerinin önemli bölümü İngiliz sermayedarlara tahsis edilmiş, ikinci büyük bölüm Fransız bankerlere verilmişti[15].

Bank-ı Osmanî-i Şahane'nin kuruluşu ise, 4 Şubat 1863 günü imzalanan bir sözleşmeyle gerçekleştirildi. 1856'da İngiliz sermayesiyle kurulan Ottoman Bank’ın İngiliz ortakları, şirkete yeni katılan Fransız ortaklar ve Osmanlı makamları tarafından imzalanan sözleşme, Kırım Savaşı'ndan beri süregelen mali krize son vermeye kararlı Sultan Abdülaziz tarafından kısa bir süre içinde onaylandı. Böylece Ottoman Bank'ın mirasını devralan Bank-ı Osmanî-i Şahane, 1 Haziran 1863 tarihinden itibaren yeni kimliğiyle hizmet vermeye başladı[16].

Banka, Osmanlı İmparatorluğu'na borç kaynağı yaratacak, borçlanmalarda aracı rolü üstlenecek ve devlet bankalarının en önemli imtiyazlarından biri olan para basma hakkını kullanacaktı. 17 Şubat 1875'te imzalanan yeni bir sözleşme ile Banka, imparatorluğun hazinedarı konumuna getirildi. Böylece, artan mali desteğine karşılık, bütçenin hazırlanmasında ve uygulamasında söz sahibi olarak, hazine işlemlerinde de tekel durumuna geldi.

Osmanlı İmparatorluğu'nun mali krize girmesi sonucunda, Banka, bu duruma çare olarak görülen Düyun-ı Umumiye İdaresi'nin 1881'deki kuruluşunda aktif rol aldı. Devletin borçlanma yükünün önemli bir kısmını Düyun-ı Umumiye'nin devralmasıyla yeniden yapılanma sürecine giren Bank-ı Osmanî-i Şahane, ticaret ve yatırım bankacılığına yöneldi[17].

B. 1854- 1874 Dönemi Borçlanma

19. yüzyıl Osmanlı Devleti'nin her alanda olduğu gibi ekonomide de en zor yıllarıydı[18]. “Hasta adam”[19] olarak da adlandırılan Osmanlı İmparatorluğu’nun iç borcu 1854 yılına gelindiğinde 15 milyon sterline ulaşmıştı. Para arzındaki (Kaime[20]) şişkinlik ve hızlı fiyat artışı, açık veren bir ticaret dengesi ve büyük bütçe açığı gözlenmekteydi. 1854 yılına kadar dış borçlanmaya yanaşmayan Sultan Abdülmecid, Kırım Savaşı nedeniyle dış borçlanmaya gitmek durumunda kalmıştır. Tablo 1’de 1854[21] ve 1881 yılları arasındaki dış borçlanma seyri belirtilmektedir. Genel olarak borçlanmanın belirli gelirler garanti gösterilerek yüksek faiz oranlarıyla yapıldığı belirtilebilir. Osmanlı İmparatorluğu’nun dış borçlanmaya gittiği dönemde Latin Amerika ülkeleri, Portekiz ve Yunanistan gibi ülkelerde dış borç piyasasında bulunmaktaydılar. Öyle ki, tüm bu ülkelere dış borç sağlayan ülkelerden en önemlisi İngiltere olup, o dönemde İngiliz sermayedarları daha çok dış pazarlarda yatırımı tercih etmişlerdir[22].

1860 yılına kadar üç dış borçlanma sözleşmesi yapan Osmanlı İmparatorluğu elde ettiği bu finansmanı Kırım Savaşı, kağıt paranın piyasadan çekilmesi ve bazı ayaklanmaları bastırmak için kullanmak durumunda kalmıştır. 1860 yılına gelindiğinde İmparatorluğun mali durumu çok ciddi şekilde bozulmuştur. Kısa vadeli iç borçlar 20 milyon sterline ve dış borçların yıllık ödememeleri 800 bin sterline ulaşmıştır. Osmanlı İmparatorluğu, %12 olan faiz oranını her altı ayda 2 katına çıkaran Galata bankerlerinden alınmış kısa vadeli borcun 4 milyon sterlinini ödemek üzere yeni bir dış borçlanmaya karar vermiştir. Ancak, dış borçlanmaya gitmek borç verenlerin güvensizliklerinden dolayı kolay olmamıştır. Osmanlı İmparatorluğu, İngiliz ve Fransız Hükümetleri’ne ültimatom göndererek, Türk Ticaret işletmelerinin kambiyo senetleri kabul edilmez ve Osmanlı hükümetinin bu şirketlere olan borcunu ödeyebilmesi için yeni bir borç verilmezse, siyasi istikrarsızlığın gündeme geleceğini bildirmiştir. İngiltere hükümeti, İngiliz Ticaret Heyeti’nden Lord Hobart ve Mr. Foster’ı, Osmanlı İmparatorluğu’nun maliyesini araştırmak üzere İstanbul’a göndermiştir. Bu heyet raporunu 1862 yılında İngiltere parlamentosu’na sunmuştur.

Raporun vardığı sonuç oldukça iyimserdir: “Hükümetin karşı karşıya bulunduğu durum, vergi koyma gücünün son sınırına kadar kullandığı ve buna karşın büyük miktarda ve kaçınılmaz harcama taleplerinin karşılanamadığı umutsuz bir durum değildir; yalnızca, esas olarak ekonomi politiğinin maliye idaresinin olağan kurallarına dikkat etmemenin yol açtığı mali bir düzensizlik durumu söz konusudur. Son derece hafif ve uygun bir vergilendirmeyle, tüm alanlarda hiç de fazla masrafa yol açmaksızın yönetim sisteminin tam anlamıyla etkili kılmasıyla; ve (her türlü borçlanma dahil) 42 milyon sterlini aşmayan devlet borçlarıyla, imparatorluğun iflas sınırında uzun süre kalmasına artık izin verileceğine inanamayız”[23].

Abdülaziz[24] döneminde hazırlanan bu raporun verdiği olumlu havayla birlikte, İmparatorluk 1862 yılında yeni bir dış borçlanmaya gidebilmiş ve bu borçlanmayı da kağıt paranın tedavülden çekilmesi için kullanmıştır.

1874 yılına gelindiğinde Osmanlı Devleti 20 yıl gibi bir sürede 15 dış borçlanma yapmış ve bunlardan eline 127 milyon Osmanlı altın lirası geçmiş ancak borç 239 milyon lirayı bulmuştu. 1874-75 yıllık bütçe geliri 25.104.928 lira olduğu halde borçların o yıllık bölümünün toplamı 30.000.000 lira civarında idi. Bu da o yılın bütçesinin borçları bile ödemeye kafi gelmediğini göstermekteydi. Mahmut Nedim Paşa 1874 yılının mali gelir ve gider durumunu ilan etmiştir. Bu durumda bütçenin 5.000.000 altın açığı bulunmaktaydı. Gerek Balkanlardaki karışıklıklar, gerek Osmanlı Devleti’nin o yılki mali durumu ve gerekse siyasal ortam, yeni bir istikraza müsait değildi. Osmanlı Devleti’nin mali durumu artık Avrupa matbuatının günlük konusu haline gelmiştir. İşte bu nedenle Mahmut Nedim Paşa munzam borçların yarıya indirilmesine ilişkin bir plan hazırlamıştır. Hükümetin yayınladığı bu plana ilişkin iki tebliğ 7 ve 10 Ekim 1875 tarihlerinde neşredilmiştir. Yine bu tebliğlerden önce 6.10.1875 tarihli bir kararname hazırlanıp elçiliklere ve matbuata gönderilmiştir[25].

C. Ramazan Kararnamesi

6.10.1875 tarihli bu kararnamede, bütçe açığının 5 milyon lirayı aştığı, bunu önlemek için yeniden borçlanmaya gitmenin bütçe açığını büyütmekten ve itimadı sarsmaktan başka işe yaramayacağı, hükümetin bunun için dürüstlükle sermaye sahiplerine bir zarar gelmesini önlemek istediği, bunun için gümrük umumi hasılatının, tuz ve tütün varidatının, Mısır vergisinin ve bu yetmediği takdirde ağnam resmi gelirinin teminat gösterildiği, buna karşılık hükümetin ödemesi gereken iç ve dış borçların faiz ve itfa bedellerinin 5 yıllık süre içinde sadece yarısının ödeneceği, diğer yarısı için de 10 yılda itfa edilecek %5 faizli tahviller verileceği duyurulmuştur. Bu kararnamede belirtilen Mısır vergisi, başka istikrazlara karşılık gösterildiği için bunlara ilişkin anlaşmalara aykırı idi. Yine faizden bahsedildiği halde, itfa hakkında bir şey belirtilmemişti. Bunun için 7.10.1875 tarihli bir tebliğ yayınlanmış ve bu tebliğde “Bu günden itibaren ve beş yıl zarfında, yıllık ödemesi 14 milyon liraya ulaşmış olan dahili ve harici borçların yarısı ödenmeyecektir. Bu yedi milyon liranın ödenmemesini tazminen %5 faiz hesabı ile tesbit edilen ve yıllık miktarı 350.000 lira tutan bir meblağ ödenecektir,” denilmiştir[26].

10.10.1875 tarihli tebliğde ise bu hususlar daha da açıklanmıştır. Hatta bu tebliğin sonunda ödemelerin 5 yıldan sonra da yapılmayabileceği belirtilmiştir[27].

Bu kararname ve tebliğler 30 Ekim 1875 tarihinde “Ramazan Kanunnamesi” adı verilen bir kanun ile tasdik edilmiştir. Tek taraflı olarak, borç veren devletler (İngiltere ve Fransa) ile görüşülmeden borç faizlerinin yarıya indirildiğini bildiren bu kararlar[28] Avrupa mali çevrelerinde fırtına koparmıştır. Osmanlı hükümeti borç alınan ve tahvil sahiplerinin çoğunlukta bulunduğu, özellikle İngiltere ve Fransa mali çevrelerince protesto edilmiştir. Londra ve Paris’teki hamiller, tahvillerini 6 Ekim kararnamesine göre yeniden düzenleyip örgütlendiler. Çünkü ödemelerin bir kısmı bu kısıtlamaların kapsamına girmiyordu. Örneğin 1855 yılı borçlanması bu kararname kapsamında değildi. Yine Mısır vergisinin karşılık gösterildiği 1854, 1858 ve 1871 borçları hamilleri, aleyhlerindeki bu durum karşısında birleştiler. Neticede vadedilen bu yarım ödemeler de yapılamadı. Bizzat Ramazan tahvillerinin taksiti önemli bir gecikme ile ödenebildi. Bunlar iyiye işaret değildi. Gerçekten hükümet Nisan 1876’da bütün borçların ödenmesini tatil etti[29]. Bu tarihten itibaren hamiller hiç para alamadılar.

Ağustos 1876 yılında tahta II.Abdülhamid geçti. Sultan Abdülhamid yaklaşık 34 yıllık padişahlık döneminde borçlanma konusunda önemli sorunlarla karşı karşıya kalmıştır.

D. Berlin Konferansı

3 Mart 1878’de Yeşilköy’de (Ayastefanos) imzalanan sözleşme gereği Osmanlı Hükümeti Rusya’ya savaş tazminatı olarak 35.310.000 Osmanlı altını yani 802.500.000 frank vermeyi taahhüt etmiştir. Sonradan Avrupa devletleri bu sözleşmenin şartlarını yeniden görüşmek için 13 Temmuz 1878’de bir kongre topladılar[30]. Berlin Konferansı (13 Temmuz 1878), Osmanlı borçlarının bir kısmını Bulgaristan, Karadağ ve Sırbistan’ın ödemesi şartını kabul etti[31]. Yine kabul edilen bir başka şarta göre borçlanma hamillerine alacaklılık konusunda rüçhan hakkı tanınıyordu. Bir diğer istek ise Osmanlı hükümetinin borçlar konusundaki taahhütlerine sadık kalması idi. Fakat bu teklif Osmanlı hükümeti tarafından kabul edilmedi. Bunun üzerine kongre, Osmanlı hükümetinin mali kontrolü için uluslararası bir kontrol komisyonun kurulmasını tavsiyeye karar verdi. Berlin Konferansı’nda İngiltere’nin katkıları nedeniyle Kıbrıs adası İngiltere’ye devredildi. Berlin Konferansı’nda Osmanlı borçlarının ödenmesini sağlamak için Rüsum-u Sitte İdaresi kurulmuştur. Bu konferansta Osmanlı İmparatorluğu temsilcileri Rusya’ya savaş tazminatı vermekten kaçınmak için ülkenin fakirliğini öne sürmüşlerdir. Buna cevap olarak Rusya temsilcisi Kont Schouvaloff savaş tazminatın mali sistemin reformu ile karşılanabileceğini belirtmiştir[32].

E. Rüsum-u Sitte İdaresi

22 Kasım 1879 tarihli Rüsum-u Site İdaresi, Osmanlı İmparatorluğu’nun özellikle Galata bankerlerinden almış olduğu borçlarının ( bunlar bir tür dış borç niteliğinde idi) ödenmesi ile ilgilidir[33]. Bu sözleşmeye göre:

8.725.000 Osmanlı altını tutarında bulunan bu borçlar 10 yılda ödenecekti. Her yılın taksitleri, anapara, faiz ve amortisman olarak 1.100.000 lira olacaktı. Her yıla ait ödemeler ise 3’er aylık parçalara bölünecekti.

Buna teminat olmak üzere hükümet tütün, tuz, pul, müskirat, bazı yerlerin ipek öşürü ve balık avı resminin gelirlerini göstermişti. Bir komisyon teşkil edilecek, bu komisyon bu altı kalem geliri yönetecek, bu gelirden 1.100.000 lira çıktıktan sonra geri kalanı hükümete tevdi edilecek, hükümet de bununla diğer iç ve dış borçları ödeyecekti. Hükümet 10 yıldan önce borcun tamamını öderse sözleşme kendiliğinden feshedilmiş olacaktı. Hükümetin bu suretle ihale ettiği geliri 6 kalem olduğundan bu idareye “Rüsum-u Sitte İdaresi” (Altı Resim İdaresi) denilmiştir. Bu idarede 5714 görevli çalışmaktaydı. Bunlara verilen ücretler Osmanlı Devlet teşkilatının üst kademe ortalamasından daha yüksekti. Osmanlı Bankası’nın önderliğinde olan bu idare; Duyun-u Umumiye’nin ilk aşamasıdır. İngiltere ve Fransa bu idareyi kabul etmemiştir. Bunun üzerine Osmanlı Yönetimi borç ödemesi hakkında bir tasarı hazırlamıştır. Bu tasarının da kabul edilmemesi üzerine Muharrem Kararnamesi ve Duyun-u Umumiye’ye götüren süreç başlamıştır[34].

F. Muharrem Kararnamesi ve 1881-1914 Dönemi Dış Borçlanma

Hükümet Rüsum-u Sitte İdaresi ile Galata bankerlerine karşı ayrıcalıklı davranmış oluyordu. Dış istikraz kupon hamilleri buna karşı protestolarda bulundukları gibi Fransa ve İngiltere hükümet büyükelçileri de Bab-ı Ali nezdinde resmen protestoda bulundular. Durum siyasal bir boyut kazanmıştı. Oysa ki hükümetin öteden beri çekindiği şey bu durumdu. Bu aksaklığın giderilmesi amacıyla bir proje hazırlandı ve hazırlanan bu proje nota şeklinde 23 Ekim 1880’de yabancı ülke elçiliklerine tebliğ edildi. Bu notada Osmanlı hükümeti dış borçlara bir çözüm yolu bulunması için istikraz kupon hamillerine bir çağrı yapmakta ve aralarında yetkili murahhaslar seçerek doğrudan doğruya hükümetle görüşmeler yapmak üzere İstanbul’a göndermeye davet etmekteydi. Hükümet bu nota ile hükümetlere değil, doğrudan hamillere çağrıda bulunmakta ve hiçbir yabancı hükümetin müdahale etmesini böylece tasvip etmemiş olmakta idi. Hamiller bu notayı iyi karşıladılar. Seçtikleri murahhasları Eylül 1881 tarihinde İstanbul’a gönderdiler. Hükümet de görüşmeler için sadrazam Server Paşa başkanlığında bir komisyon teşkil etti. Görüşmeler başladı. Hamiller alacakları paraların anaparalarından da önemli ölçüde indirimler yaptılar. Bütün noktaların çözümlenmesinden sonra hükümet “Nizamname” adını verdiği ve mali çevrelerde “Muharrem Kararnamesi” olarak bilinen 28 Muharrem 1299 yani 20 aralık 1881 tarihli kararı yayınlayarak sözleşmenin kesin biçimini ilan etti[35].

1. Duyun-u Umumiye İdaresi’nin Kuruluşu 

Muharrem Kararnamesi’nin 15. Maddesi hükümlerine göre Rüsum-u Sitte idaresi yerine Düyun-u Umumiye gelirlerini idare etmek üzere İstanbul’da bir “Düyun-u Umumiye-i Osmaniye[36]” idare meclisi kurulacaktır. Merkezi İstanbul’da olan bu komisyon 7 üyeden oluşacaktı. Bu meclisin her yıl hazırladığı bütçe hükümetçe tasdik edilecek, her ay ve her altı ayda bir hesap çıkarılacak, her yıl sonunda da bir bilanço çıkarılarak hükümete verilecektir. Hükümetin bir komiseri yönetim kurulu toplantılarında hazır bulunacaktır. 1882 yılında çalışmaya başlayan “Düyun-u Umumiye-i Osmaniye Meclis-i İdaresi” yine kararnamenin 18. maddesi gereği müfettişler tarafından denetlenebilecekti. Kararnamenin uygulama ve yorumundan doğan ihtilaflar 19. Madde gereği iki tarafın tayin edeceği 4 kişilik hakemler grubuna havale edilecekti. Hakem kararları kesin olacaktı. Bu yönetimin kuruluş biçimi, yetkileri ve çalışması ile ilgili olarak böyle bir komisyonun dahili hukuk sahasında mı yoksa devletler hukuku alanında mı inceleneceği konusu tartışmalar getirmiştir. Fakat kesin olan husus bunun tek yanlı bir kararname olmadığıdır. Nitekim kararnamenin 21. Maddesi bu kararnamenin ilgili devletlere tebliğini öngörmekteydi. Yine ilgili devletler bu kararnameden sonra Berlin Anlaşması’nda öngörülen daha resmi nitelikte bir komisyon kurulması yolundaki ısrarlardan vazgeçmişlerdir[37].

Bu idare siyasi bir idare değildir. Bu idare, devletlerin vekil ve mümessili olmayıp adeta özel bir şirkettir. Fakat, gerçekte Avrupa diplomasisi, bu idare resmi Avrupa vekiliymiş gibi hareket etmiştir. Bu idarenin faaliyete girdiği ilk yılda geliri 2.5 milyon lira iken, 1891-1892 yılındaki geliri ise yaklaşık 8.3 milyon liraya çıkmıştır[38].

2. Reji İdaresi

Rüsûm-u Sitte içinde özellikle tütün geliri üzerinde en fazla durulan kaynak haline gelmişti. Bu kaynağın bereketi, İmparatorluğa yapılmış ihracatın faizlerini ve ana para tahsillerini karşılayacak seviyelere çıkarılabilir; ve iyi yönetilirse sonuna kadar sömürülerek istenilen sonuçlar alınabilirdi. Düyun-u Umumiye yönetimi tütün geliri için bir şirket kurmuştu.  Reji idaresi, Osmanlı İmparatorluğu’nun bütün alanlarında iç tüketimde tütün satın alma, hazırlama ve satışında özel bir hakka sahip şirket olarak kurulmuştur. Şirketin sermayesi 4 milyon sterlin olacak ve yenileme yetkisiyle bu imtiyaz otuz yıl için verilecekti. 681.8181 sterlin yıllık gelir ve kardan pay Duyun-u Umumiye’ye verilecektir[39].

 Reji İdaresi ise, arkasındaki Düyun-u Umumiye gücüne dayanarak işlerini istediği biçimde yürütüyordu. Şirket çok kârlıydı ve kurucularına, taahhüt ettiği temettü sağlamaktaydı. Bazen alınan vergi oranını düşürüyor böylece tütün ihracatını arttırarak gelirini yükseltiyor; bazen da vergi oranını yükselterek iç piyasadaki koşulları zorlayarak kârlı duruma geçiyordu[40].

İdare'nin her türlü temel çalışma alanını belirten Muharrem Kararnamesi’nde, Osmanlı Devleti'nin tütünden aldığı vergiler de bu İdareye bırakılıyordu. İdare, tütünden alacağı vergileri üçüncü bir şahsa işletme hakkını vererek ayrı bir kurumun doğmasını sağlamıştı. Alman ve Avusturyalı bankerler ile Osmanlı Bankası sermayesi ortaklığı tarafından kurulmuş olan bu anonim şirket, Düyun-ı Umumiye İdaresi ve Osmanlı Devleti yöneticileri tarafından onaylanan şartnamesi ile çalışmalarına başlamıştı. Mamalik-i Şahane Dühanları Müşterekül Menfaa Reji İdaresi diye anılan bu yabancı sermayeli ve çok uluslu kurum, halk arasında kısaca Reji İdaresi diye anılmaktaydı.  Reji şirketi[41], Osmanlı Devleti'nin borçlarının tamamı ödenmiş olsa bile her yıl Osmanlı Devletine dört eşit taksitte olmak üzere 750.000 lira ödeyecekti. Şirket, gelir elde edemese de bu miktarı ödemek zorunda idi. Aynı şartlarda ödenen miktar 1913 mukavelesinde 800.000 Osmanlı Lirasına çıkarılmıştı. Şirketin her yıl sonu bütün masraflar çıkarıldıktan sonra kalan kârı; Şirket, Düyun-ı Umumiye İdaresi ve Osmanlı Devleti tarafından paylaşılacaktı. Bu paylaşımdaki Osmanlı Hükümeti payı 1913 mukavelesindeki hissesi, 1883'dekine göre daha fazla idi. Bu fazlalık Reji'nin kurulduktan sonra epey kârlı bir iş olduğunu göstermektedir. Fakat, 18 Ekim 1912 Lozan Anlaşması ile Osmanlı Ülkesinin batı sınırında değişiklik olduğundan bu paylarda Reji şirketinin durumunu korumak için çeşitli değişikliklere gidilmiştir . Muharrem Kararnamesinde tespit edilen borçlar ödendiğinde, Düyun-ı Umumiye İdaresi payı hükümetin olacaktı. Bu kar paylaşım oranı, her yıl elde edilen kâr miktarına göre yapılacaktı[42].

 Duyun idaresinin kurulması son dönem Osmanlı tarihi için önemli bir dönüm noktası olarak belirtilebilir. Bu idareyle birlikte maliye ve ekonomi üzerinde yabancı sermaye denetimini sağlamıştır[43]. Bu idare Osmanlı gelirlerini devlet içinde devlet misali topluyor, hissedarlarına dağıtıyordu. Bu idare sayesinde verdiklerini geri alacaklarından emin olan Avrupalı sermaye çevreleri, Osmanlı Devleti’ni yeniden borçlanmaya özendirmeye, bunun için fırsatlar oluşturmaya başladılar. Bu idarenin kuruluşundan sonra Osmanlı ekonomisinin gittikçe genişleyen bir alanı yavaş yavaş yabancı denetimi altına girmiş ve bu Osmanlı hazinesini değil, yabancı vergi sahiplerini güçlendirmeye başlamıştır. Bu idarede çalışan binlerce personel, Osmanlı şehir ve köylerine yayılarak Paris, Londra ve Berlin’deki kupon sahipleri adına vergi toplamaktaydılar. 1910-12 yıllarında Osmanlı Maliye Nezareti’nde 5500 memur çalışırken, Duyun-u Umumiye emrinde 9000 memur çalışmakta idi. Duyun idaresine gelen gelirler, devletin zaten pek artmış olan bütçesinin durumunu daha da ağırlaştırmaktaydı. Duyun-u Umumiye memurları “Devlet memuru” sayılmakta, devletten bağımsız oldukları halde emekli maaşı almaktaydılar. Hatta Duyun bünyesinde çalışan yabancılara dahi yine devlet hesabına emekli maaşı vermek için ayrıca bir sandık kurulmuştu. Bu durum dünyanın hiçbir yerinde görülmemişti[44].

Duyun-u Umumiye etkin bir mali örgütlenme kurmuştu. Bu kuruluşun modern bir bürokratik örgüt ve kayıt sistemiyle çalıştığı ve mali teknikleri uyguladığı biliniyor. Trajik olan husus, Osmanlı maliye örgütünün modern mali tekniklerle bu alacaklı kuruluş sayesinde yüzyüze gelmiş olmasıdır. Duyun-u Umumiye çağına uyum sağlayamayan Osmanlı maliye bürokrasisinin tersine gelirlerin kaynaklarını tespitte ve toplamakta yeterli ve etkin bir biçimde çalışıyordu. 1880’lerden sonra yabancı yatırımların artmasında ve bunlarla ilgili mali işlemlerin düzgün yürümesinde Duyun-u Umumiye’nin payı vardır. Bu örgüt modern bir kuruluştu ve gelişmiş bir çalışma sistemine sahipti; ama yabancı bir mali kuruluştu ve Osmanlı ülkesinin iktisadi güç ve refahının gelişmesi için değil, temsilcisi olduğu alacaklıların ve yabancı yatırımcıların alacaklarının güvenliği için faaliyet göstermesi doğaldı. Duyun-u Umumiye hisseli kalkınma politikasını değil, alacakları sağlam kaynağa bağlama politikası izliyordu. Bununla birlikte, Duyun-u Umumiye gelirlerinin artmasında Osmanlı İmparatorluğu’nun kaçakçılıkla mücadele etmesi önemli rol oynamaktadır[45].

Alınan borçların faizleri günün piyasalarına göre çok yüksekti. Avrupalı sermayedarlar, kendi ülkelerindeki düşük faizli yatırımlar yerine bol gelir getiren bu tür borçlanmaları desteklemişler, bu da bu sermayedarların bulundukları devletler tarafından bir politika olarak desteklenmek suretiyle Batı, Osmanlı İmparatorluğu’nu kıskacı altına almıştı[46].

20.nci yüzyıla girildiğinde artık devletin ekonomik hayatı dayanılmaz ölçülerde sıkıntılar içindedir. Abdülaziz döneminde Fransız uyruklu Banker Tubini ve Lorando'dan alınan borçların vadesi gelmiş ve geçmiştir; ama, devletin bu borçları ödeyebilecek imkanları yoktur. 25 yıldır ödenmeyen bu borçlar yüksek faiz nedeniyle çok yüksek meblağa ulaşmıştır. Azınlık avukatlarının kurnaz tertipleri ile açılan dava sonucunda borcun ödenmesi için mahkemeden karar çıkarılmıştır. Vatandaşlarının hukukunu korumak isteyen Fransa, doğrudan saraya baş vurarak bu borcun ödenmesini sert bir dille ihtar etmiş ve ardından Amiral Caillard komutasındaki Fransız Donanması Middilli'yi işgal etmiştir. Tubini ve Lorando'nun borçlarına mahsup edilmek üzere adanın bütün gelirine el konulmuş ve banker borçlarının ödenmesi yanında Fransa, yeniden büyük imtiyazlar elde etmiştir[47].

Tablo:1 1854-1881 Tarihli Muharrem Kararnamesi’ne Kadar Olan Osmanlı Borçları

Kaynak: Emine Kıray; Osmanlı’da Ekonomik Yapı ve Dış Borçlar, İletişim Yayınları, 2. Baskı, İstanbul, 1995, s.205-211 ve http://derinanadolu.tripod.com/01-04-12-duyun2.htm ‘deki verilerden derlenmiştir.

Not: 1 Sterlin= 1.1 TL’dır. 

Tablo: 2 1881 Tarihli Muharrem Kararnamesi’nden Son Döneme Kadar Olan Osmanlı Borçları