YIL: 8

SAYI: 107

KASIM 2006

önceki

yazdır

Yrd.Doç.Dr. Habip YILDIZ

TÜRKİYE'DE KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİNİN ARTIŞ NEDENLERİ VE KAMU BORÇLARININ BOYUTLARI
THE REASONS OF INCREASING IN THE PUBLIC SECTOR DEBT REQUIREMENT AND DIMENSIONS OF THE PUBLIC DEBT IN TURKEY

---

ÖZET

Bu çalışmada, Türkiye’de kamu kesiminde mali dengenin bozulmasına yol açan kamu kesimi borçlanma gereğinin nedenleri ile ortaya çıkan açığın kapatılması için başvurulan kamu borçlanmasının boyutu ve iç yapısı analiz edilmiştir. 1990’lı yıllardan itibaren Türkiye’de kamu bütçe disiplini bozulmuş, harcamalarda özellikle tüketim harcamalarında artış yaşanmış, buna karşın yeterli harcama denetimi yapılmamış, savurganlık ve yolsuzluk artmıştır. Öte yandan kamunun vergi ve diğer gelirlerinde önemli artışlar olmasına rağmen kamu harcamalarını karşımaya yetmemiştir. Kamu gelirleriyle kamu giderleri arasındaki olumsuz farkın olağan kamu gelirleri ile karşılanamaması sonucunda ise Türkiye’de kamu kesimi borçlanma gereği 2000’li yıllarda GSMH’nin yüzde 16.4’üne kadar ulaşmıştır. Kamu kesimi borçlanma gereğindeki artış ise en fazla konsolide bütçe açıklarından kaynaklanmıştır. Bunun yanında Sosyal Güvenlik Kuruluşları, KİT’ler, yerel idareler ve bütçe dışı fonlar da  bütçelerinde verdikleri açıklarla kamu kesimi borçlanma gereğini arttırmıştır. Kamu kesimi borçlanma gereğinin zamanla bu şekilde artması hükümetlerin kaçınılmaz olarak iç ve dış borçlanamaya başvurmasına yol açmıştır. Bunun sonucunda Türkiye’nin konsolide bütçe borç stokunun GSMH’ye oranı ülke GSMH’sini aşarak 2001 yılında yüzde 100.8 seviyesine ulaşmıştır. Borçların bileşimine bakıldığında ise, 1980’li yıllarda daha çok dış borçlanma tercih edilirken, 1990’lı yılların sonunda ve 2000’li yılların başında ağırlıklı olarak iç borçlanmaya başvurulmuş ve bunun sonucunda, iç borç stokunun miktarı dış borç stokunun iki katından daha fazla bir orana ulaşmıştır. Gelinen noktada Türkiye’de kamu bütçesi, uzun dönemli sanayileşme, gelir dağılımının düzeltilmesi ve kamu hizmetlerinin daha kaliteli sunulması gibi gerçek işlevlerini yitirmiş, bunların yerine, daha çok kısa dönemli borçlanma ve finansal getiri kaygılarına dayalı bir metne dönüşmüştür.

Anahtar Kelimeler: Kamu kesimi borçlanma gereğinin artış nedenleri, kamu borçlanması, Türkiye’de mali denge

ABSTRACT

In this study, the reasons of the public sector debt requirement, which created fiscal deficits in the public sector of the Turkey are analyzed , and dimensions and characteristics of the public debts arose as the result of these deficits, are studied. Since the beginning of the 1990’s, in Turkey, public budget discipline was damaged, all and especially consumption expenditures increased, because of the lack of the necessary supervision. As a result extravagance and corruption rose beyond the damaged public budget discipline. During the same period, although the public revenue in the taxes and the other types of revenues increased significantly, this was not enough for paying up the public expenditures. Because of the failure in paying up the deficit between the public revenues and public expenditures by using the regular revenues, the public sector debt requirement in Turkey, as a pick in the 2000’s, rose to 18% of GDP. The rise on the public sector debt requirement, on the other hand, was originated mainly from the consolidated budget deficits. In addition to this, the deficits coming from Social Security Establishments, Public Economic Enterprises, local governments increased public sector debt requirement. The rise on the public sector debt requirement, as time passed, forced the governments, inevitably, to borrow from both external and internal sources. Thus,  the consolidated budget debt stock of Turkey exceeded the GDP of the country in 2001 and rose to 100.8’th percent of GDP. As for the composition of the debt, although external debt was preferred in the 1980’s, at the end of the 1990’s and at early 2000’s, mainly, internal debt was preferred and this resulted with an internal debt stock which reached more than twice as much the external debt stock. At the end, the public budget in Turkey lost it’s main functions of supporting and achieving  the long run industrialization, straightening the income distribution, providing better public services, and it just played the role of a tool to ensure short run debt and just the process of getting money.

Key Words: The Reasons of increasing in The Public sector debt requirement, public debts, fiscal balances in Turkey

GİRİŞ

Türkiye’de kamu kesimi borçlanma gereğinde son 20 yıllık dönemde görülen hızlı artış makro ekonomik istikrarsızlığın en önemli nedenlerinden biri olmuştur. Kamu kesimi borçlanma gereğindeki artışın nedeni ise bu süreçte kamunun gelirlerinden daha fazlasını harcamaya başlamasıdır. Türkiye’nin tümüyle sağlam kaynaklara dayanan kamu maliyesine sahip olmaması nedeniyle hükümetler sıklıkla iç ve dış borçlanmaya başvurmak zorunda kalmıştır. Zamanla borç dinamiklerinin kötüleşmesi ve etkili bir borç yönetiminin oluşturulamaması ise, kamu mali yapısının daha da bozulmasına yol açmıştır.

Bu gelişmelerle birlikte Türkiye 2001 yılında olağanüstü kamu kesimi borçlanma gereği ile karşı karşıya kalmıştır. İşte bu çalışmanın  sorunsalı, Türkiye’de 1990’lı yıllardan itibaren çeşitli mali sorunlara yol açan kamu kesimi borçlanma gereğinin artış nedenlerinin neler olduğunu tespit etmek ve bu açıkların finansmanı için çoğunlukla başvurulan kamu borçlanmasının hangi seviyelere geldiğini ortaya koymaktır. Çalışmanın hipotezi ise şu şekilde ifade edilebilir: Kamu sektöründe yer alan kurum ve kuruluşların finansman yapısının zamanla aşırı şekilde bozulması ve son yıllarda yaşanan ekonomik krizlerin sıklaşması Türkiye’de kamu maliyesinde dengelerin bozulmasına ve kamu kesimi borçlanma gereğinin artmasına yol açmış, bu finansman açığının kapatılması için de çoğu zaman hükümetler iç ve dış borçlanmaya başvurmak zorunda kalmıştır.

Çalışma üç bölümden  oluşturulmuştur. Birinci bölümde kamu kesimi genel dengesi içerisinde yer alan kamu kurumlarının finansman dengesinden hareket edilerek kamu kesimi borçlanma gereğinin nedenleri ortaya konulmuştur. İkinci bölümde bu açıklara bağlı olarak Türkiye’de 2000’li yılların başında artan kamu borçlarının miktarı ve yapısı incelenmiştir. Üçüncü bölümde ise gerek kamu kesimi borçlanma gereğinin gerekse kamu borç stokunun azaltılmasına yönelik öneriler geliştirilmiştir. Konuların incelenmesi sırasında ise hem teorik hem de gelişmelere yönelik sayısal değerlendirmeler yapılmıştır.

1. TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİNİN NEDENLERİ

Kamu finansman dengesi, kamu kesiminin belli bir dönem (yıl) içindeki gelir ve gider dengesini ifade eder. Genellikle giderlerin gelirden fazla olması ve/veya gelirlerin toplanmasındaki gecikmelerden dolayı kamu kesiminin açık vermesi sözkonusu olmaktadır. Bu açıkların önemli boyutlara ulaşması veya kronik hale gelmesi günümüzde pek çok ülke için önemli bir sorun haline gelmiştir[i].

Ortaya çıkan kamu kesimi finansman açıkları, bu açığın finansmanı sorununu gündeme getirmektedir. Genellikle kamu açığın finansmanı için kullanılan kavram kamu kesimi borçlanma gereğidir (KKBG).  Başka bir ifade ile KKBG, devletin kamu açığını ölçmeye yarayan bir kavramdır. Bunun adına borçlanma gereği denilmesinin nedeni ise açığın kapatılması için ne kadar borçlanmak gerektiğini ölçmeye yaramasıdır.

KKBG, büyüklükleri itibariyle maliye politikalarının hedeflerinin tespit edilmesinde ve uygulanacak politikaların tercih edilmesinde dikkate alınan oldukça büyük öneme sahip bir ekonomik göstergesidir. 2000’li yılların başında Türkiye ekonomisinin temel makro ekonomik sorunları arasında yer alan ve kamu borçlanmasının hızla artmasına yol açan KKBG, 1980’li yılların sonlarında itibaren genişleyerek artmıştır. 1990’lı yıllarda bu artış trendi devam etmiş ve nihayetinde  2000’li yılların başında büyük bir soruna dönüşmüştür.

Türkiye’de kamu kesimi; konsolide bütçe, Sosyal Güvenlik Kuruluşları, reel ve kamu kesiminde faaliyet gösteren Kamu İktisadi Teşebbüsleri, yerel yönetimler, bütçe dışı fonlar ve döner sermayeli kuruluşları[ii] kapsamaktadır. Bu alt gruplardan oluşan kamu kesiminin gelir ve harcamaları arasındaki fark kamu kesimi dengesini ortaya çıkarmaktadır. Kamu kesimi içinde yer alan bu unsurların bazı yıllarda önemli finansman açıkları vermesi KKBG’nin temel nedenini oluşturmaktadır.

Tablo 1, Türkiye’de KKBG’nin 1991-2005 dönemindeki gelişimini ve kamu kesimi dengesi içinde yer alan unsurların KKBG içindeki payını ortaya koymaktadır. Buna göre Türkiye’de KKBG’nin bazı yıllar azalma eğilimi gösterse bile çoğu zaman artış trendi sergilediği söylenebilir. Nitekim KKBG’nin GSMH’ye oranı 1980’li yıllarda ortalama yüzde 3-5 arasında seyrederken, 1991 yılında 10.1 seviyesine çıkmıştır. Ancak 1990’lı yılların ortalarında uygulanan istikrar tedbirleri ve daraltıcı maliye politikalarının etkisiyle ilgili oran 1995 yılında 5.0’a gerilemiştir. Sonraki yıllarda bu politikalar sürdürülemeyince KKBG tekrar artış eğiliminde girmiştir. Bunun sonucunda KKBG’nin GSMH’ye oranı 1999 yılında 15.6 olmuştur. Ancak KKBG’deki esas artış 2001 yılında yaşanmış ve KKBG’nin GSMH’ye oranı yüzde 16.4 olmuştur. Son birkaç yıl ise KKBG’de azalma eğilimleri başlamış ve 2005 yılı itibariyle yüzde 0,9 seviyesine gerilemiştir.

   Tablo 1: Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin GSMH’ye Oranı

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005(1)	2005(2)
Toplam Kamu Kesimi Borçlanma Gereği	10.1	10.5	10.2	6.2	5.0	8.6	7.7	9.4	15.6	11.8	16.4	12.7	9.4	5.9	3.6	0,9
Konsolide Bütçe	5.3	4.3	6.7	3.9	4.0	8.3	7.6	7.3	11.9	10.9	17.4	14.8	11.3	8.0	6.1	3,1
KİT	3.1	3.2	0.7	-0.3	-0.2	-0.6	-0.4	1.3	2.3	1.6	0.0	-1.1	-0.4	-0.4	-0.8	-0,4
-İşletmeci	3.3	3.7	1.0	-0.5	-0.6	-0.4	0.5	1.2	2.2	1.5	0.0	-1.1	-0.4	-0.4	-0.8	-0,4
-Tasarrufçu	-0.2	-0.5	-0.3	0.2	0.4	-0.1	-0.9	0.1	0.2	0.2	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0,0
Yerel Yönetimler	0.3	0.8	0.7	0.4	0.2	0.3	0.3	0.4	0.4	0.4	0.3	0.1	0.5	0.0	0.0	0,0
Döner Serm. Kuruluşlar	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0	-0.1	-0.1	-0.1	-0.2	-0.3	-0.3	-0.2	-0,2
Sosyal Güv. Kuruluşları	0.1	0.2	0.6	0.6	0.4	0.0	0.1	0.4	0.2	-0.3	-1.1	-1.0	-1.1	-1.1	-1.1	0,0
Fonlar	0.9	1.3	0.9	0.9	0.6	0.1	0.0	0.0	0.7	-1.2	-0.5	0.0	-0.2	-0.4	-0.3	-0,5
Özelleştirme Kap. Kur.	0.4	0.7	0.7	0.7	-0.1	0.5	0.1	0.0	0.1	0.4	0.4	0.1	-0.4	-0.3	-0.5	-0,3
Top. Kamu Faiz Dışı Borç.Gereği	4.0	4.4	2.0	-4.6	-4.5	-2.9	-1.2	-3.3	0.2	-5.7	-8.1	-7.0	-7.7	-8.4	-8.5	-9,0

   Kaynak: DPT Ekonomik ve Sosyal Göstergeler

(1) Program

(2) Tahmin

      Not: Tabloda eksi işaret fazla verildiği anlamındadır.

Türkiye’de KKBG’nin en büyük kısmı konsolide bütçe açıklarından kaynaklanmaktadır. Konsolide bütçe, genel bütçe ve katma bütçelerin toplamına eşittir; ancak katma bütçeler, genel bütçeden katma bütçelere yapılan hazine yardımlarını da içerdiğinden, bu toplamdan hazine yardımları düşülmektedir[iii]. Türkiye’de konsolide bütçe açıklarının artmaya başlaması daha çok 1990’lı yılların ikinci yarısında olmuştur. Yukarıdaki tabloda görüldüğü gibi konsolide bütçe açığının GSMH’ye oranı 1991 yılında yüzde 5.3 seviyelerinde iken, bu oran 1996 yılında yüzde 8.3 seviyesine çıkmıştır. Ancak konsolide bütçe dengesindeki en önemli artışlar 2000’li yıllarda olmuştur. Nihayetinde KKBG’nin GSMH’ye oranı 2001 yılında yüzde 17.4 oranına ulaşarak büyük bir mali soruna dönüşmüştür. Son dört yıl içerisinde ise konsolide bütçe açıklarında bir azalma trendi görülmüş ve açık 2005 yılında GSMH’nin yüzde 3.1’i seviyesine gerilemiştir.

KKBG’ye yol açan ikinci unsur Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının yol açtığı açıklardır. Bilindiği gibi Sosyal Güvenlik Kuruluşları, özünde bu dayanışma gereksiniminin ülke ölçeğinde kurumsallaşmış halidir. İşlevi ve etkinliği açısından tutarlı ve sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi bireylerin karşı karşıya kaldıkları risklerde birbirine destek olabilme olanağını sağlamaktadır[iv]. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının kendilerine mahsus özel gelirleri bulunmaktadır. Ancak bu kuruluşların gelirleri giderlerini karşılamaya yetmediğinde ortaya çıkan açık merkezi hükümet bütçesinden yapılan transferlerle karşılanmaktadır. Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının mali dengelerine bakıldığında bu kuruluşların mali dengelerinin bozulması ve finansman güçlükleri çekmeleri 1990’lı yılların ortalarında sonra sözkonusu olmaya başlamıştır. 2002’li yıllara gelindiğinde ise Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının verdiği finansman açıkları için bütçeden aktarılan kaynakların GSMH’ye oranı yüze 3-4’lere ulaşmıştır. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının verdikleri bu açıkların oranı son zamanlarda KKBG’nin üçte birine tekabül etmiştir. Bundan dolayı KKBG’deki bu artışta Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının payı önemli hale gelmiştir[v]. Ancak Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının finansman açıklarının önemli bir kısmı konsolide bütçeden yapılan transferlerle karşılandığı için bu kurumun açıkları KKBG içerisinde düşük bir oranda gözükmektedir. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının mali dengesindeki bu bozulmaların nedeni ise sistem içerisinde meydana gelen birkaç gelişmeden kaynaklanmaktadır. Bu nedenlerden en önemlisi bu kuruluşlarda biriken fonların uzun yıllar diğer kamu açıklarının kapatılmasında kullanılmasına rağmen karşılığında piyasanın çok altında faiz ödenmesidir. İkinci neden,  1990’lı yılların başında emeklik yaşı erkeklerde 55, kadınlarda 50 olmasına rağmen 1992 yılında sonra emeklilik yaşının erkeklerde 43, kadınlarda 38’e çekilmesidir. Üçüncü olarak bu kuruluşların sağlık harcamalarının yıllar itibariyle artış göstermesi de kuruluş giderlerini sürekli arttırmıştır. İlave  olarak 2002-2003 yıllarından sonra sisteme aktif sigortalı girişi sayısının azalmaya başlaması, yapısal nitelikli reformların yapılamaması, bu kuruluşların açıklarını arttıran diğer nedenler olarak sayılabilir[vi].

KKBG içerisinde payı olan üçüncü unsur KİT’lerin açıklarıdır. Bilindiği gibi, KİT’ler, ekonomik faaliyette bulunmak üzere devlet ya da başka bir kamu kuruluşu tarafından yalnız veya ortaklık yolu ile oluşturulan, sermayesinin tamamı veya çoğunluğu devlet veya diğer kamu kuruluşlarına ait bulunan, doğrudan doğruya veya dolaylı biçimde devlet tarafından denetlenen ve ürettikleri mal ve hizmetlerden yararlanabilmek için karşılık ödenmesi gereken iktisadi işletmelerdir[vii]. KİT’lerin finansman dengelerinin bozulmaya başlaması 1980’li yıllardan sonra olmuştur. 1990’lı yıllara gelindiğinde KİT’lerin bu finansman açıkları bazı yıllar GSMH’nin yüzde 3-4’üne ulaşmıştır. 1994 krizi sonrasında uygulamaya konulan politikalar sonucunda KİT’lerin finansman açığı azalmış, hatta bazı yıllar finansman fazlası verilmiştir. Ancak 1998 yılında sonra KİT’lerin finansman açığı tekrar artmaya başlamıştır. Nitekim KİT’lerin finansman açığı 1999 yılında GSMH’nin yüzde 2.3 civarında gerçekleşmiştir. 2002 ve 2005 yılları arasında ise KİT’ler tekrardan finansman fazlası vermeye başlamıştır[viii]. Ancak Sosyal Güvenlik Kuruluşları açıklarında olduğu gibi, KİT’lerin finansman açıklarının önemli bir kısmı konsolide bütçeden yapılan transferlerle karşılandığı için KİT’lerin açıkları KKBG içerisinde olduğundan düşük gözükmektedir. KİT’lerde bazı yıllar finansman açığının ortaya çıkmasının temel nedenleri arasında; 1980’li yıllarda Türk parasının değerinin sürekli artmış olması, dış ticarette koruma oranlarının düşürülmesi, ücret ve diğer işletme giderlerinde artışın yaşanması ve tarımsal ürün fiyatlarında meydana gelen yükselmeler gösterilmektedir[ix].

Kamu kesimi genel dengesi içinde yer alan dördüncü unsur fonlardır. Fonlar, belirli veya birbirine yakın amaçlar grubunun gerçekleştirilmesi için belirli kaynakların toplandığı ve harcandığı, bütçe bağlantılı veya bütünüyle bütçe dışı kamusal nitelikli özel hesaplar olarak tanımlanabilir[x]. Ülkemizde de özellikle 1980’li yıllarla birlikte her alanda hızla yaygınlaşan fon uygulamaları kamu maliyesinin belirleyici bir unsuru haline dönüşmüş ve ayrı bir alt mali sistem oluşturmuştur. Fonlar, giderek hemen her alandan kaynak toplayan, kullanım amaçları dışına çıkabilen, kaynakların etkin kullanımından uzaklaştırılmasına yol açan, yeterli ve etkin denetimleri yapılamayan ve süresiz çalışan bir sisteme dönüşmüştür. Fon uygulamalarının etkinliğinin arttığı ve bütçe dışı fon sayısının doruğa çıktığı dönem 1980’li ve 1990’lı yıllar olmuştur. 1990 yılların ikinci yarısından sonra fon sayısı 80’i bulmuştur[xi]. Kamu maliyesinde şeffaflığı ve hesap verilebilirliği ciddi şekilde yok eden fon uygulamaları kuruldukları yıllarda finansman fazlası verirken, 1990’lı yıllarda finansman açığı vermeye başlamıştır. Bu açıklar her seferinde merkezi  bütçeden kapatılmış ve ülkenin borç yükünün artmasına neden olmuştur. Bu gelişmeler neticesinde, gelirleri açısından bütçenin önemli bir büyüklüğüne ulaşan fon sisteminin disiplin altına alınması ve bu suretle mali disiplin ve şeffaflığın artırılması amacıyla fon sisteminin tasfiye edilmesi gereği ortaya çıkmıştır. Bu nedenle 2000’lı yıllarda bütçe dışı fonların pek çoğu uygulamadan kaldırılmıştır. Günümüzde 1 tanesi bütçe içi, 5 tanesi bütçe dışı olmak üzere 6 tane önemli fon uygulanmaktadır. Bu bütçe dışı fonlardan üç tanesi (Savunma Sanayini Destekleme Fonu, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Teşvik Fonu ve Özelleştirme Fonu) kamu kesimi genel dengesinde yer almaktadır. Geri kalan iki fon (Tanıtım Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu) kamu kesimi genel dengesi içinde yer almamaktadır. Yeni Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile bu iki fonun ilişkili oldukları Bakanlıklar ile birleştirilip bütçe içine alınması amaçlanmaktadır[xii].

Kamu kesimi genel dengesi içinde yer alan dördüncü unsur yerel yönetimlerdir. Yerel  yönetimler,  kendi gelirleri ve harcamaları ile merkezi idarenin dışında idarelerdir. Ancak yerel yönetimler, her geçen gün çeşitli sebeplerle hizmet yelpazesi genişlemesine rağmen, yeterli mali kaynaklara sahip değildir[xiii]. Yerel yönetimler kendi gelir kapasitelerini yaratma konusunda sınırlı imkanlara sahip oldukları için zaman zaman hazine kefaletine dayanan dış borçlanmaya başvurmaktadırlar. Bu borçlar zamanı geldiğinde belediye tarafından ödenmediğinde ise hazineye kalmaktadır. Günümüzde vadesi gelen belediye borçlarının yüzde 80’i hazine tarafından ödenmektedir. Bunun sonucunda hazine kendi borçları yanında bir de önceden garanti etmiş olduğu bu belediye borçlarını ödemek zorunda kalmakta, bu da hazinenin borçlanma ihtiyacını daha da arttırmaktadır. Bunun yanı sıra belediyelerin SSK prim borçları ve maliyeye yatırılmayan gelir vergileri, ödenmeyen mütaahit borçları, ödenmeyen elektrik ve su borçları da çoğu zaman merkezi idarece karşılanmaktadır.

Bu gelişmelerin dışında, bütçe açıklarının KKBG’nin sadece bir kısmını oluşturduğunu belirtmekte yarar vardır. Zira bu açıkların dışında başka kurum ve kuruluşların açıkları da hazineye yansımakta ve KKBG’nin daha büyük rakamlara ulaşmasına neden olmaktadır. Nitekim bu açıklara batık bankaların ortaya koydukları 40 milyar dolar zarar ile hazine garantisinden doğan borçlar, bütçe dışında takip edilen  borç ana para geri ödemeleri, kur farklarından doğan zararlar ve yap-işlet-devret sözleşmelerinin gerektirdiği finansmanlar dahil edilmemiştir. Dolayısıyla bu rakamlar da KKBG’ye eklendiğinde KKBG’nin GSMH’ye oranı çok daha yüksek oranlara ulaşmaktadır[xiv].

Oysa Maastricht Kriterlerine göre bir ülkenin kamu kesimi açığının toplam kamu içindeki payının yüzde 3’ü geçmemesi gerekmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde kamu açıklarının 1990’lı yıllardaki ortalaması GSMH’nin yüzde 3-4’ü arasında seyretmektedir. Gelişmiş ülke ortalaması ise yüzde 2-3 arasında seyretmektedir[xv]. Türkiye’de bu oranın 2001 yılında yüzde 16.4’e ulaştığı göz önünde bulundurulduğunda KKBG’nin Türkiye’de bazı yıllar anormal derecede yüksek oranlara ulaştığı söylenebilir.

2. TÜRKİYE’DE KAMU BORÇLARININ BOYUTU

Türkiye’de KKBG’nin yüksekliği toplam kamu borç stokunun olağanüstü düzeyde artmasına neden olmuştur. 1990’lı yılların ortalarında ve 2000’li yılların başında Türkiye’de yaşanan makro ekonomik istikrarsızlıklar ve üstelenilen riskler sonucunda, kamu borç stoku hem miktar hem de kompozisyon olarak değişmiştir. Nitekim Türkiye’de toplam borç stoku 1980 yılında GSMH’nin yüzde 36’sı düzeyinde iken, bu oran 2001 yılında GSMH’nin yüzde 147’sine ulaşmıştır. Aynı yıl sadece konsolide bütçe brüt borç stokunun GSMH’ye oranı ise yüzde 100.8 olarak gerçekleşmiştir.

Öte yandan Türkiye’de oluşan KKBG, 1980’li yıllarda daha çok dış borçlanma ile finanse edilirken, 1990’lı yıllarda ve 2000’li yılların başında ağırlıklı olarak iç borçlanmayla karşılanmıştır. Bunun sonucunda bu yıllarda iç borçlanmasın GSMH’ye oranı yüzde 70’lerin üzerine çıkmıştır. Dış borç stokunun GSMH’ye oranı ise 2001 yılında GSMH’nin yüzde 80’ine ulaşmıştır. Üstelik yaşanan ekonomik istikrarsızlık ve artan kamu borç stoku nedeniyle Türkiye net dış borç ödeyicisi durumuna gelmiştir.

Çalışmanın bu bölümünde kamu borç stokunun son yıllardaki gelişimi ve değerlendirilmesi yapılacaktır. Bu bağlamda öncelikle Türkiye’nin iç  ve dış borç stoku ve yapısı ele alınacak, daha sonra ise Türkiye’nin toplam kamu borç stoku ve borç servisinin yükü incelenecektir.

2.1. İç Borçların Gelişimi ve Yapısı

İç borçlanma, iç piyasadan alınan veya ülke vatandaşlarından gerçekleştirilen borçlanmadır. İç borçlanmanın kaynakları bireysel ve kurumsal tasarruflardan oluşmaktadır. İç borçlanma araçları ise tahvil, bono, konsolide borçlar[xvi] ve avanslardan oluşmaktadır. 1995 yılından itibaren konsolide borçlar ve avanslar ortadan kaldırıldığı için tahvil ve bonolar temel borçlanma  senetleri olarak kullanılmaktadır.

Günümüzde bir çok devlet gibi Türkiye’de borçlanmayı önemli bir ekonomi politikası aracı olarak kullanmaktadır. Duruma bu yönüyle bakıldığında iç borçlanmanın iki temel nedeni vardır. Bunlardan birincisi, kamu kesimi finansman açıklarını kapatmak, diğeri ise borçlanmayı makro ekonomik politikalar için bir araç olarak kullanmaktır. Türkiye için birinci nedenin belirgin şekilde çok daha ağırlıklı olduğu söylenebilir[xvii]. Ancak bu amaç için daha çok kullanılan iç borçlanma zamanla ekonomide kaynak kullanıcılarını ve kullanımlarını da değiştirmektedir. Bu yüzden iç borçların sadece miktarı değil¸ uygulanan faizler, vade yapısı, alacaklılar kim olduğu ve konsolide bütçe içindeki payı da önem arzetmektedir.

2.1.1. İç Borç Stoku

Türkiye’de kamu bütçelerinde özellikle 1980’lı yılların sonunda sürekli bütçe açıkları yaşanmış, ortaya çıkan açıklar borçlanmayla, özellikle de iç borçlanma yoluyla kapatılmaya çalışılmıştır. Bu olgu özellikle 1990’lı yıllarda hız kazanmıştır.

Tablo 2, 1991-2005 döneminde Türkiye’de iç borçların TL/YTL olarak miktarı ve GSMH’ye oranını göstermektedir. Buna göre Türkiye’de 1990 sonrası dönemde iç borç stokunun miktarında ve GSMH’ye oranında sürekli artış yaşanmıştır. Nitekim iç borç stokunun GSMH’ye oranı 1991 yılında yüzde 6.8’si iken, 2001 yılında yüzde 69.2’ye yükselmiştir. Son dört yıl ise bu oranlar yüzde 50.3- 54.5 arasında seyretmiştir.

Tablo 2: Türkiye’de İç Borç Stokunun Miktarı ve GSMH’ye Oranı

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005 (1)
GSMH(Katrilyon TL-Milyar YTL)	0.6	1.1	1.9	3.8	7.8	14.9	29.3	53.5	78.2	125.5	176.4	275.0	356.6	428.9	485.1
İç Bor Stoku(Katrilyon TL-Milyar YTL)	0.1	0.2	0.3	0.7	1.3	3.1	6.2	11.6	22.9	36.4	122.1	149.8	194.3	224.4	243.8
Toplam İç Borç Stoku / GSMH	6.8	11.7	12.8	14.0	17.3	21.0	21.4	21.7	29.3	29.0	69.2	54.5	54.5	52.4	50.3

Kaynak: DPT Ekonomik ve Sosyal Göstergeler ve Hazine Müsteşarlığı Borç İstatistikleri

(1) Kasım Ayı, Geçici

Tablo 2: Türkiye’de İç Borç Stokunun Miktarı ve GSMH’ye Oranı

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005 (1)
GSMH(Katrilyon TL-Milyar YTL)	0.6	1.1	1.9	3.8	7.8	14.9	29.3	53.5	78.2	125.5	176.4	275.0	356.6	428.9	485.1
İç Bor Stoku(Katrilyon TL-Milyar YTL)	0.1	0.2	0.3