ÖZET

 

Bu çalışmada öncelikle sosyal güvenlik sistemlerinde yaşanan değişimler doğrultusunda ülkelerin sosyal güvenlik sistemlerinde yeni arayışlara girmesinin önemi ortaya konulmaya çalışılmıştır. Daha sonra ülkemizde sosyal güvenlik sisteminin temel sorunlarına değinilerek, sorunların azaltılmasına yönelik başlatılan reform süreçleri ele alınmıştır. Bu yönde kademeli olarak yapılan yasal düzenlemelerin sistemden beklenen etkinliğe ulaşılması bakımından yeterli olup olmadığı değerlendirilmiştir.

 

Anahtar Kelimeler: sosyal güvenlik sistemi, yeniden yapılandırma, sosyal güvenlik reformu

 

ABSTRACT

In this study, we primarily made a suggestion about the importance of getting into new searching’s of countries’ social security systems based on continuous changes in their social security systems. Afterwards, we tackled the commenced reform processes to diminish some problems through the discussion of main problems of Turkish Social Security System. At this direction, we assessed that whether gradually made legal regulations are qualified to reach the acceptable efficiency level expected from the system.

 

Keywords: social security system, reconstructing, social security reform

 

GİRİŞ                                                                               

Sosyal güvenlik, bir toplumda iktisadi kalkınmaya paralel olarak sosyal refah düzeyinin korunması ve sürdürülmesi bakımından en temel ihtiyaçlardan birini oluşturmaktadır. Çünkü sosyal güvenlik, toplumun tüm kesimlerini çeşitli risk ve tehlikelere karşı korumakla kalmayıp aynı zamanda geleceklerini güvence altına almak yönünden de önem taşımaktadır. Dolayısıyla bir ülkedeki sosyal güvenlik sisteminin yapısı, o ülkenin ekonomik ve sosyal koşulları ile doğrudan ilişkilidir.

Türkiye’deki sosyal güvenlik sistemi incelendiğinde, sorunun gelişmiş ülkelerde olduğu gibi nüfusun yaşlanması ve hayatta kalma beklentisinin yükselmesi gibi demografik kökenli olmadığı görülmektedir. Genç bir toplum olmamıza rağmen, uzun dönemli aktüeryal dengelerin yeterince gözetilmemesi ve kurumsal yetersizlikler sosyal güvenlik sistemimizin sürdürülemez bir duruma gelmesine yol açmıştır. Sistemin günümüzde geldiği nokta, gerçek anlamda devletin, sosyal devlet anlayışından giderek uzaklaşmasıyla birlikte sistemin sürekli açık veren ve kapsam olarak yetersiz bir niteliğe bürünmesidir.

Sistemi kendi içinde çıkmaza sürükleyen en önemli faktörlerin başında sisteme dışarıdan yapılan siyasi müdahaleler ve bu bağlamda ortaya çıkan bürokratik engellemeler gelmektedir. O halde sorun, önceliklerin yanlış belirlenmesi ve sosyal güvenlik olgusunun bütünüyle kavranamamasıdır.  Buna göre sosyal güvenlik politikalarıyla belirlenen hedeflere ulaşılabilmesi ve sosyal refah düzeyinin artırılması bakımından sosyal güvenlik sistemimizin mevcut sorunlarını ortadan kaldıracak boyutlarda reform çalışmalarına ihtiyaç duyulmaktadır.

Nitekim ülkemizde sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasına yönelik çalışmalar başlatılmış olup, bu konuda gerekli yasal düzenlemelere yer verilmektedir. Bu çalışmada öncelikle sosyal güvenlik sistemimizde reform gereğinin önemine değinilerek, sistemi açmaza sürükleyen temel sorunlara yer verilecektir. Daha sonra sistemin yeniden yapılandırılmasına yönelik yasal düzenlemeler hakkında kısaca bilgi verilerek, söz konusu düzenlemelerin sosyal güvenlik sisteminin geleceğini ne yönde etkileyebileceğine dair bazı tespit ve değerlendirmelere yer verilecektir.

1. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNDE REFORM ARAYIŞLARI VE NEDENLERİ

Bir ülkede Anayasa gereği ve kalkınma plan hedefleri doğrultusunda devletin başta gelen fonksiyonlarından biri, sosyal devlet olmanın gereklerini yerine getirmektir. Bu çerçevede oluşturulacak sosyal politikaların, tüm toplumun ihtiyaçları gözetilerek ele alınması ve sosyal güvenlik sisteminin de bu doğrultuda uygulanması gerekmektedir. Sosyal güvenlik ihtiyacı her toplum için vazgeçilmez bir zorunluluktur. Toplumdaki her kesimin çeşitli risklere karşı güvence altına alınması, ancak bütünüyle etkin çalışan bir sosyal güvenlik sisteminin varlığına bağlıdır. Böyle bir oluşumu sağlamanın bir yolu da kaynakları verimli ve etkin kullanmaktır.

Bugün pek çok ülkede özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra kurumsallaştırılan sosyal güvenlik sistemlerinin geleceğinin belirlenmesi ve bu yönde çeşitli çalışmaların yapılması konusunda görüş birliği bulunmaktadır. Günümüz uygulamalarında ülkelerin gelişmişlik düzeylerine göre sosyal güvenlik sistemleri yeniden yapılandırılmakta ve kamu emeklilik programlarının yanı sıra özel emeklilik programlarına da yer verildiği görülmektedir. Bu tür bir eğilimin ortaya çıkmasına, kamu ağırlıklı sosyal güvenlik uygulamalarının toplumsal beklentileri karşılayamaması ve aşırı boyutlardaki sosyal harcamalar nedeniyle sistemin giderek finansman krizine girmesi neden olmuştur.

1.1. Sosyal Güvenlik Sisteminde Reformun Önemi

İşlevi ve etkinliği açısından tutarlı ve sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi, güçlü bir toplumsal dayanışma ve gelişme potansiyeli sağlayacak en önemli unsurlardan birisidir. Sosyal güvenlik sisteminin kurumsallaşması, gerek genç nesillerden yaşlı ve muhtaç nesillere gerekse yüksek gelir gruplarından düşük gelir gruplarına doğru gelir transferini gerektirmektedir. Öte yandan, sağlam aktüeryal temellere oturtulamamış bir sosyal güvenlik sisteminde yapılan transferlerin etkin kullanılamaması, emek piyasasını olumsuz etkilemekte ve sosyo-ekonomik dengelerin giderek bozulması sonucunu doğurmaktadır (Hazine,www.hazine.gov.tr/sosyal_guvenlik.pdf, 05.05. 2008).

Gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik sistemlerini çıkmaza sürüklenmesinde belirleyici olan temel faktörler; yaşlılık ödeneğinin artması, insan ömrünün uzaması, doğum oranlarının azalması, sağlık hizmetlerinin yükselen maliyetleri ve sağlanan yardımların yüksek olması şeklinde sıralanabilir. Bu durum ülkelerin milli gelirlerinden sosyal güvenliğe ayırdıkları payların giderek artmasına yol açmaktadır. Bu gelişmeler çerçevesinde başta AB ülkeleri olmak üzere pek çok ülke ekonomik istikrar ve sürdürülebilir büyüme hedefini sağlamak için Maastricht Anlaşması’yla belirlenen yükümlülükleri sosyal güvenlik harcamalarında kısıntıya gitmeksizin yerine getiremeyeceklerini öngörmüşlerdir (Egeli, 2008:65).     

Gelişmekte olan ülkelerde yapısal sorunlara bağlı olarak gerek vergiler gerekse sosyal güvenlik primlerinin tahsilinde yaşanan güçlükler, yüksek enflasyon ve kaynakların kıtlığı gibi nedenlerden dolayı koruma ve yardım düzeyleri çok yetersiz kalmaktadır. Dolayısıyla bu ülkelerde sosyal güvenlik açıklarının boyutları sürekli yükselmekte ve açıkların sosyal harcamalarda kısıntıya gidilerek kapatılması gerekmektedir.

Özellikle 1980’li yılların başlarından itibaren gelişmiş ve az gelişmiş ülkelerde sosyo-ekonomik nedenlerden kaynaklanan sorunlar sosyal güvenlik sistemlerini de olumsuz etkilemiş ve ülkeleri sosyal güvenlik sistemlerini yeniden yapılandırma çalışmaları çerçevesinde reform arayışlarına yöneltmiştir. Bu gelişme birçok ülkede sosyal güvenlik sisteminin özelleştirilmesi gibi temel değişimleri içermekte ve başta sosyal sigortalar alanında olmak üzere özelleştirme uygulamalarını gündeme getirmektedir.    

Sosyal güvenlik sistemlerinde yaşanan sorunlar nedeniyle gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerde reform eğilimleri giderek artmaktadır. Buna göre sosyal harcamaların aşırı boyutlara ulaşması karşısında sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sisteminin mümkün olmadığı ortaya çıkmıştır. 

1.2.Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sisteminin Sorunları

Ülkemizde sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlar, sistemin sürdürülebilir bir seviyeye ulaşmasını engellemekte ve makro ekonomik dengelerin bozulmasına yol açmaktadır. Sosyal güvenlik sisteminin etkin ve verimli çalışabilmesi mevcut sorunların asgariye indirilmesiyle mümkün olabilir. Bu kısımda reform sürecinden önce sistemi açmaza sürükleyen temel sorunlar ana hatlarıyla açıklanmaya çalışılacaktır.

1.2.1. Sosyal Güvenliğin Tüm Toplumu Kapsamaması

Sosyal güvenlik sistemimizin karşılaştığı en önemli sorunlardan biri, sistemin kapsam bakımından yeterli bir düzeyde olmamasıdır. Sosyal devlet olmanın başta gelen amaçlarından biri toplumun her kesimine sosyal güvenlik hizmetlerinin ayrım yapılmaksızın sağlanmasıdır. Bu çerçevede sosyal güvenlik sistemlerinin en önemli amaçlarından biri nispi olarak yoksulluğu azaltmaktır. Ülkemizdeki duruma bakıldığında ise, mevcut sosyal güvenlik sistemimizin bu amacı yeterince gerçekleştiremediği görülmektedir.

Ülkemizde anayasal bir hak olmasına karşın, tüm toplumu kapsayacak bir sosyal güvenlik ağı oluşturulamamıştır. Ayrıca, sosyal güvenlik sistemine dahil kesimler arasında sahip oldukları hak ve yükümlülükler açısından birçok farklılıklar mevcuttur. Gerek emeklilik gerekse sağlık hizmetlerine yönelik kaynaklar toplumun nispeten gelir düzeyi daha yüksek kesimlerine aktarılmaktadır (SSK,http://www.ssk.gov.tr/wps/portal/!ut/p/_s.7_0_A/7_ 0_5RK?cp id=658, 10.02.2008). Dolayısıyla, ülke koşullarına uygun ve beklentileri bütünüyle karşılayacak bir sosyal güvenlik sisteminin oluşturulamaması nedeniyle başta emekli aylıkları olmak üzere sağlanan diğer sosyal yardımlar düşük seviyelerde kalmış ve sağlık hizmetleri yeterince yaygınlaştırılamadığı gibi hizmetlerin kalite düzeyi de artırılamamıştır.

1.2.2.Devlet Katkısının Yetersizliği

Sosyal güvenlik sisteminin finansmanında işçi, işveren ve devlet katkıları üç önemli kaynaktır. Sosyal güvenlik sistemi içinde yer alan kurumların kendi özel kanunlarında genel bütçeden yapılacak yardımlar adı altında bir düzenlemeye yer verilmesine rağmen, uygulamada devletin sisteme yardım anlamında herhangi bir katkısı bulunmamaktadır. Devletin bu alandaki rolü sadece kuruluş giderlerini karşılamak ve işlemleri vergi ve harçlardan muaf tutmak şeklinde gerçekleştirilmektedir (Egeli, 2008:112).

Türkiye’de devletin gerek yaşlılık sigortası gerekse diğer sigorta kollarına yönelik doğrudan prim katkısı bulunmamaktadır. Yapılan, sadece sistemin açıklarının kapatılması için üç sosyal güvenlik kuruluşuna bütçeden transfer ödemesi şeklinde bir katkıdan ibarettir (Güloğlu, 2000:224). Dolayısıyla sosyal güvenliğin tüm yükü işçi ve işveren üzerinde kalmaktadır. Oysa günümüzde gelişmiş ülkelerde devlet, sigorta yardımlarının finansmanına doğrudan prim katkısında bulunmaktadır. Nitekim Avrupa Birliği ülkelerinde de devlet, sosyal sigorta kurumlarının finansmanına yıl içinde sigorta yardımlarının finansmanına doğrudan katılmak şeklinde katkıda bulunmaktadır.

1.2.3.  Prim Tahsilatının Yetersizliği

Sosyal güvenlik kurumlarının mali dengelerinin bozulmasına yol açan en önemli faktörlerden biri, prim oranlarının yüksek olmasından dolayı prim tahsilatlarında etkinliğin sağlanamamasıdır. Nitekim günümüzde kurumların prim alacaklarının büyük miktarlara ulaşması nedeniyle hükümet nezdinde bu soruna çözüm getirmek için gecikme zammı uygulaması gibi yasal düzenlemelere gidilmiştir.

Ayrıca gecikme zammı ve faiz borcu bulunan kişi, kurum ve kuruluşların prim borçlarını ödemeleri halinde gecikme zammı ve faiz borçları affedilmiştir (Egeli, 2007:102). Örneğin, SSK'nın toplam gelirlerinin yüzde 95'e yakın bir bölümünün primlerden oluştuğu dikkate alındığında, siyasi iktidarlar tarafından çıkarılan prim aflarının sosyal güvenlik sistemini ne boyutlarda bir finansman sorunuyla karşı karşıya bıraktığı daha iyi anlaşılabilir (TCMB, www.tcmb. gov.tr/yeni/evds/teblig/97/ayse.pdf, 17.04.2008). Dolayısıyla sıkça başvurulan prim afları, kurumların aktüeryal dengelerini bozarak kamu mali disiplini açısından sorunların devam etmesine yol açabilmektedir. Primlerle ilgili bir diğer sorun ise, prim oranlarının yüksek olmasıdır. Böyle bir uygulamanın kurumların finansman sorununu çözebilecek potansiyele sahip olduğu düşünülmekle birlikte esasen bu durum, sigortasız işçi çalıştırmanın odak noktasını oluşturan kayıtdışına kaçış eğilimini daha da güçlendirmektedir.

1.2.4. Kayıtdışı Uygulamalar

Sistemi mali krize sürükleyen en önemli sorunlardan biri de kayıtdışı istihdamın varlığıdır. Kayıtdışılığa; tamamen sistem dışında kalanların yanı sıra, kayıtlı olup geliri gerçek gelir üzerinden gösterilmeyen çalışanlar da neden olabilmektedir. Dolayısıyla kayıtdışı istihdam, bağımlı ya da bağımsız çalışanların çalışmalarının ilgili kamu ve kuruluşlarına (başta vergi dairesi olmak üzere, sosyal güvenlik kurumları, belediyeler vb.) hiç bildirilmemesi ya da gün ve/veya ücret olarak eksik bildirilmesi şeklinde ortaya çıkmaktadır (Yereli-Karadeniz, 2004:201). İşsizlik oranının yüksekliği, vergi politikaları, işgücü maliyetlerinin üzerindeki ücret dışı unsurların fazlalığı, bürokratik işlemlerin fazlalığı, denetim hizmetlerinin yetersizliği, hızlı şehirleşme, düşük ücret düzeyi ve işgücünün yetersizliği kayıtdışı istihdamın ortaya çıkmasında etkili olmaktadır (Danışoğlu, ekutup.dpt.gov.tr/planlama/42nciyil/da nisoge.pdf, 15.04.2008).

Ülkemizde kayıtdışılığa yönelmenin temel nedeni olarak ücretler üzerindeki vergi yükleri gösterilebilir. İşletmeler bu yolla kayıt dışılığa yönelirken, kayıtdışılığın boyutlarının genişlemesi de vergi yüklerinin daha da ağırlaşmasına yol açmaktadır (Yılmaz-Şeker, www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC-94F5A9BAD73C/2131/057 _070.pdf.,20.05.2008). Özellikle bu konuda yapılan denetimlerin yetersizliği, kurumların birçoğunda kaçak işçi statüsündeki kişilerin istihdam edilmesine yol açmaktadır. Devletin, sosyal güvenlik harcamalarına katılmayıp bunları işveren ve işçilere yüklemesi, çok işçi çalıştıran işyerlerinin maliyetlerini artırmaktadır. Ayrıca kayıtdışı ekonomi, kayıt altında bulunan kişilerin yükümlülüklerini de arttırarak haksız rekabetin ortaya çıkmasına neden olabilmektedir (DPT, 2006:40).

1.2.5. Erken Emeklilik

Sosyal güvenlikle ilgili olarak gelişmiş ülkelerle aramızdaki en önemli uygulama farklılıklardan biri emeklilik yaşlarına ilişkindir. Bu, aynı zamanda ülkemizde sosyal güvenlik kurumlarının finansal sorunlarını artıran unsurlardan biridir. Erken yaşta emeklilik bu kurumların giderlerini artırıcı, gelirlerini ise azaltıcı bir etki yaratmaktadır. Genç emekli sayısının yüksek olması, daha kısa çalışma süresi, daha uzun emeklilik süresi anlamına gelmektedir.  Böylece ilgili kurumlar diğer ülkelere göre daha kısa süre prim gelirleri elde ederken, daha uzun bir süre emekli aylığı, sağlık yardımı gibi ödemeler yapmaktadırlar. Bu durumda, sosyal güvenlik kurumlarının finansman yapıları bozulmakta ve mali açıklar giderek artmaktadır (Egeli, 2008:114). OECD ülkeleri arasındaki karşılaştırmalara göre, ülkemiz en uzun süre emekli maaşı ödenen ülkeler arasındadır.

1.2.6. Aktif - Pasif Sigortalı Dengesinin Bozulması

Erken emekliliğin neden olduğu bir diğer sorun ise aktif-pasif sigortalılar arasında ortaya çıkan dengesizliktir. Bu durum aktif sigortalı sayısının pasif sigortalı sayısına oranla oldukça düşük kalmasından kaynaklanmaktadır. Buna yol açan temel faktörler ise; hızlı nüfus artışına karşın istihdam olanaklarının aynı ölçüde artmaması, erken emeklilik ve kayıtdışı uygulamalar yani kaçak işçi çalıştırma olarak belirtilebilir. Özellikle pasif sigortalı sayısındaki hızlı artışlar dikkate alındığında, gereken önlemler alınmadığı takdirde giderlerdeki artışın gelecekte sosyal güvenlik açıklarının boyutlarını arttırarak kurumların mali dengelerini olumsuz yönde etkilemeye devam edeceği söylenebilir.

Bir sosyal sigorta kurumunun mali açıdan ayakta kalabilmesi için aktif/pasif sigortalı oranının en az 4 olması gerekmektedir. Oysa bu oran gerek tüm sosyal güvenlik kurumlarının genelinde gerekse tek tek sosyal sigorta kurumları bazında söz konusu seviyenin oldukça altındadır ve aktif/pasif oranının hızla düşmesi endişe vericidir (Yılmaz-Şeker, www.tsrsb.org.tr/ NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC-94F5A9BAD73C/2131/057_070 .pdf., 20.05.2008). Günümüzde AB ülkelerinde 4 sigortalıya 1 emekli düşerken, ülkemizde yaklaşık 2 sigortalıya 1 emekli düşmektedir. Bunun anlamı ülkemizde emekli sayısının yüksek olması nedeniyle sigortalıların AB ülkelerine göre daha fazla emekliyi finanse etmek zorunda kalmasıdır. Bu konuda alınabilecek önlemlerin başında, aktüeryal dengelerin sağlanabilmesi için kurumların sağlıklı bir kaynak yapısına kavuşturulması gelmektedir. Aktif-pasif dengesini bozan en önemli etkenlerden biri emeklilik koşullarının kolaylaştırılması ve erken emeklilik uygulamasıdır. Emeklilik sonrası pasif sigortalı olarak aylık alınan süre hemen hiçbir ülkede ülkemizdeki kadar uygun değildir (Tepekule, 2008: 86).

1.2.7. Fonların Verimli ve Etkin Değerlendirilememesi

 Sosyal güvenlik kuruluşlarının fonlarının verimsiz alanlarda değerlendirilmesi, sistemin temel sosyal güvenlik prensiplerine göre işletilmesinden bir sapmadır. Sistemin finansman krizine girmesinin temel nedenlerinden biri kaynakların etkin kullanılamamasıdır. Sosyal güvenlik kurumları topladıkları fonları öncelikleri doğrultusunda etkin bir biçimde değerlendirememektedir. Kaynakların ekonomik istikrarı sağlamaya yönelik etkin kullanılması ve değerlendirilmesi gerekirken, daha ziyade devlet tarafından genellikle borçlanmanın finansmanında kullanıldığı görülmektedir. Özellikle ucuz maliyetle yapılan borçlanma, büyük ölçüde başta SSK fonları olmak üzere KİT zararlarını karşılamak üzere devlet tahvillerine yatırılmakta ve söz konusu tahvillerin getirisi enflasyon ve piyasa faiz oranlarının altında kalmaktadır (Muter-Gökbunar, 1998:280).

Ayrıca söz konusu fonlar, sık sık çıkartılan af yasaları, kurumlar arasında gerçekleşen tahkim uygulamaları, kaynakların banka sistemlerini finanse eder bir şekilde yönetilmesi gibi uygulamalar sonucunda kuruluşlarca enflasyona karşı korunamamıştır (Danışoğlu, ekutup.dpt.gov.tr/planlama/42nciyil/ danisoge.pdf, 15.04.2008). Sonuç olarak fonlar verimli alanlarda ve yatırımlarda değerlendirilemediğinden israf edilmekte ve böylece kaynak etkinliğinden uzaklaşılmaktadır.

1.2.8. Devlet Ağırlıklı Yönetim ve Politik Müdahaleler

Dünyada genel olarak sosyal sigorta kurumlarının yapıları özerktir. Ancak sosyal güvenlik kaynaklarının, özellikle başlangıç rezervinin sosyal sigortanın amaçları dışında siyasi yatırıma yönelik kullanılması, sosyal sigortaların gelecekte finansman krizine girmelerinde önemli bir rol oynamaktadır (DPT, 2006:42). Bu bağlamda sosyal güvenlik sisteminin siyasi partilerin kolayca değiştiremeyecekleri bir yapıya kavuşturulması, ayrıca siyasi iktidarların müdahalesinden arındırılarak bir devlet politikası haline getirilmesi gerekmektedir (Yılmaz-Şeker, www.tsrsb.org.tr/ NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC-94F5A9BAD73C/2131/057 _070.pdf.,20.05.2008).

Nitekim ülkemizde sosyal fonların devlet eliyle kullanılması ve sosyal güvenlik kurumlarının politik müdahalelere maruz kalması mali ve idari özerkliği zedelemektedir. Sosyal güvenlik fonlarının devlet yönetiminde olmasının dezavantajlarından biri de bu fonların devletin kamu finansman açıklarını kapatmaya yönelik kullanılabilmesidir. Örneğin, SSK ve Bağ-Kur gibi kurumlar idari ve mali yönden özerk bir yapıya sahip olmasına rağmen, yönetim kurullarında devlet temsilcilerinin sayısı fazladır. Siyasilerce atanan devlet temsilcilerinin çoğunlukta olmasından dolayı, kurum fonlarının kullanımında politik müdahaleler söz konusu olabilmektedir. Dolayısıyla böyle bir oluşum; fonların verimsiz kullanılması, prim afları çıkarılması, erken emeklilik gibi sigortacılık anlayışına ters düşen kararların alınmasına neden olmakta ve sistemin iyice çıkmaza girmesine yol açmaktadır.

1.2.9. Norm ve Standart Birliğinin Olmaması

Farklı sosyal güvenlik kuruluşları kapsamındaki sigortalılar ve muhtaç gruplar için ayrı yasal düzenlemelerin bulunması, sosyal güvenlik sisteminin dağınık ve birbirinden farklı standartlara göre kurulmasına yol açmaktadır. Dolayısıyla ülkemizde sosyal güvenlik kurumları farklı hizmet anlayışına ve farklı işleyişe sahip olduğundan aralarında koordinasyon ve işbirliği eksikliği ortaya çıkmaktadır.  SSK, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur kapsamındaki kişilere değişik haklar tanınmakta ve farklı hizmetler sunulmaktadır. Yaşlılık, malullük ve ölüm sigortalarında bile kişilere sağlanan hakların her kurumda farklı olması, bu problemin temel nedenini oluşturmaktadır.

Bu farklılık toplumun bazı kesimlerinde rahatsızlıklara neden olmakta ve kurumların farklı hizmetler sunması çeşitli sorunlara da yol açmaktadır. Bu eksiklik, kurumlararası norm ve standart farklılıklarına, kaynak ve zaman israfına ve sonuçta makro düzeyde sosyal güvenlik politikalarının belirlenerek hayata geçirilememesine yol açabilmektedir. Aynı amaca yönelik olan üç sosyal güvenlik kuruluşunun bu amaçlarına ulaşabilmeleri için aralarında bir koordinasyon ve işbirliğinin bulunması gerekmektedir (Yılmaz-Şeker, www.tsrsb.org.tr/NR/rdonlyres/03EE6DB6-4920-461A-88EC-94F5A9BAD7 3C/2131/057 _070.pdf., 20.05.2008).

2.SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMİNE YÖNELİK REFORM ÇALIŞMALARI

Ülkemiz sosyal güvenlik sisteminin mevcut sorunlar çerçevesinde orta-uzun dönemde sürdürülebilir düzeyden uzak olması, sistemin yeniden yapılandırılması bakımından hükümet nezdinde yeni arayışları gündeme getirmiştir. Özellikle mali açıdan sistemi çıkmaza sürükleyen sosyal güvenlik açıklarının 1990’lı yılların ortalarından itibaren hissedilir boyutlarda artış göstermesi kamu finansman dengelerini bozmuş ve makro ekonomik dengeler üzerinde olumsuz etkilere neden olmuştur.

Nitekim sosyal sigorta sisteminin uzun dönemli aktüeryal projeksiyonlar bakımından sürdürülebilir düzeyden uzak görünmesi yüzünden 1996 yılında Hazine Müsteşarlığı kontrolünde Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) tarafından sosyal güvenlik sisteminin yeniden yapılandırılmasına yönelik Sosyal Güvenlik Reform Raporu hazırlanmıştır. Raporun ortaya çıkardığı sonuç, ülkemizde mevcut sosyal güvenlik sisteminde herhangi bir iyileşme yapılmadığı taktirde sistemin uzun dönemde mali açıdan sürdürülebilmesinin mümkün olmadığı yönündedir. Buna göre gerekli önlemler alınmazsa, sadece emeklilik programları açığının 2050 yılında milli gelirin %14’üne ulaşması beklenmektedir (Alpaslan, 2008:23). Halbuki Avrupa birliği sürecinde mali istikrar göstergesi olarak ifade edilen Maastricht Kriterlerine göre toplam bütçe açıklarının milli gelire oranının %3’ü aşmaması gerekmektedir. Sistemin bu boyutlarda açık vermesi hem mali hem de idari bakımdan gerekli düzenlemelerin acil olarak yapılmasını zorunlu kılmıştır. Aşağıda ülkemizde reform sürecine ilişkin yapılan çalışmalar hakkında ana hatlarıyla bilgi verilecektir.

2.1. 4447 Sayılı Yasa Çerçevesinde Getirilen Düzenlemeler

Uzun dönemli aktüeryal dengelerin yeniden sağlanması ve kurumsal etkinliği geliştirmeyi amaçlayan kapsamlı bir sosyal güvenlik reformu iki aşamalı bir süreç olarak tasarlanmış ve 1999 yılından itibaren hayata geçirilmeye başlanmıştır.

Sosyal güvenlik sistemine yönelik reform sürecinin ilk adımı 1999 yılında çıkarılan 4447 sayılı yasadır. Kanunun çıkarılmasının temel gerekçesi, özellikle primli sistemdeki sosyal güvenlik kuruluşlarının içinde bulundukları başta finansmanla ilgili olmak üzere sorunlarını azaltmaktır. Nitekim bu kapsamda özellikle sigortalılar ve emekliler arasındaki eşitsizliklerin büyük ölçüde giderilerek kurumların sorunlarına çözüm getirilmesi amaçlanmıştır (Egeli, 2008:125). Ayrıca ülkemizin temel yapısal sorunlarından işsizlik sorununu azaltmak ve bu çerçevede istihdam koşullarını iyileştirmek açısından işsizlik sigortası ve fonu uygulamasına geçilmiştir. Yasa kapsamında emeklilik yaşları kademeli olarak yükseltilmiş (erkeklerde 60, kadınlarda 58), prim ödeme gün sayısı 5000’den 7000 güne çıkarılmış, emeklilik aylıklarının hesaplanmasında ve emekli aylıklarında yapılacak artışlarda prim oranlarının yeniden belirlenmesi ve sağlıkta katkı paylarının düzenlenmesi amaçlanmıştır. Yasa esasen işsizlik sigortası kanunu olarak ifade edilmekle birlikte tüm sosyal sigorta mevzuatını kökten değiştiren kapsamlı bir yasal düzenleme olarak belirtilebilir.

8 Eylül 1999 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanan ve sosyal güvenlik sistemimize önemli değişiklikler getiren 4447 sayılı yasa ile kayıtdışılığın önlenmesi konusunda önemli adımlar atılmıştır. Buna göre kayıtdışı istihdamın önlenmesine yönelik olarak, prime esas ücret tavanı ve emekli aylıklarının hesaplanmasında ödenen primlerin etkisi artırılmış ve böylece daha çok prim ödeyenin daha çok emekli aylığı alması olanağı sağlanmıştır. Ayrıca kayıtdışı istihdamın önlenmesi açısından diğer bir önemli yenilik ise, sigorta müfettişleri dışında genel bütçeye dahil daireler ve özel bütçeli idarelerin denetim elemanlarının kendi mevzuatlarıyla ilgili yaptıkları denetimler sırasında çalışanların sigortalı olup olmadığını da tespit ederek sigortalı olmayanları kuruma bildirme zorunluluğu getirmesidir (Güloğlu, 2000:221).

Bunun yanında yasa kapsamında İşsizlik Sigortası sistemi uygulamaya konulmuştur. İşsizlik Sigortası ile işsizlik ödeneğinin yanısıra, yeni bir iş bulma ve meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitiminin verilmesi uygulamasına başlanmıştır. Mevcut yasayla sosyal sigorta kuruluşlarının orta ve uzun vadede çağdaş, aktüeryal dengeleri gözeten, mali olarak sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulması yönünde önemli bir mesafe alınmıştır. Nitekim uygulamanın ilk etkilerinin görülmeye başlandığı ilk aylarda SSK ve Bağ-Kur’un finansman yapılarında önemli bir iyileşme gözlenmiş ve sosyal güvenlik açıklarının GSYH’a oranı 2000 yılında %1,45 seviyesinde gerçekleşmiştir. Ancak 2000 Kasım ve 2001 Şubat krizlerinin etkisiyle ekonominin genelinde yaşanan daralma, aktüeryal dengelerin yeniden bozulmasına yol açmış ve sosyal güvenlik açıkları hızlı bir artış trendine girmiştir.

2000-2008 dönemine ilişkin sosyal güvenlik açıklarının bütçe ve GSYH’ya oranlarının gösterildiği tablo 1’den görüldüğü gibi, 2000 yılında sosyal güvenlik açığının bütçe giderlerine oranı %4,70 iken, bu oran yıllar itibariyle artmış ve özellikle kriz dönemlerinde ve sonrasında çok daha ciddi boyutlara ulaşarak 2007 yılında %12,27 gerçekleşmiş ve 2008 sonu itibariyle ise %11,46 olarak gerçekleşmesi beklenmektedir. Aynı şekilde açıkların GSYH’ya oranlarına bakıldığında ise 2002 yılında %2,27 olarak gerçekleşen söz konusu oran yıllar itibarıyla genelde artış eğilimini sürdürerek 2008 yılı sonu itibarıyla %2,60 düzeyine ulaşmıştır.

 

 

Tablo -1: Sosyal Güvenlik Açıklarının Bütçe ve GSYH’ya Oranı (%)

 

^* Gerçekleşme tahmini

Kaynak: DPT, Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar 2008, s.10, Sosyal Güvenlik Kurumu resmi web sitesi, Maliye Bakanlığı 2002, 2008 ve 2009 Bütçe Gerekçeleri.

2.2. 4947 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı Kanunu Kapsamında Getirilen Düzenlemeler

Türkiye’de sosyal güvenlik reform sürecinin ikinci aşamasına geçiş yönünde atılmış en önemli adımlardan biri olan 4947 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı Kanunu, sistemin en önemli sorunlarından biri olan sosyal güvenlik kurumları arasında norm ve standart birliği eksikliğini gidermeye yönelik önemli bir aşama olarak belirtilebilir.

Nitekim söz konusu yasa ile ülkemizde dağınık bir yapı arz eden primli sosyal güvenlik sistemini uygulamakla görevli sosyal güvenlik kuruluşlarının ve sosyal yardım kuruluşlarının uzun vadede tek çatı altında toplanması amaçlanmaktadır. Bu kapsamda Sosyal Sigortalar Kurumu, Bağ-Kur ve işsizlik sigortasını uygulayan Türkiye İş Kurumu’nun özerk yapıları korunmak suretiyle, Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı Kanun Tasarısı hazırlanmış ve bu Kanun Tasarısı 16 Temmuz 2003 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilmiştir. 24 Temmuz 2003 tarih ve 25178 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 4947 sayılı Kanun ile Sosyal Güvenlik Kuruluşları Genel Müdürlüğü yerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına bağlı, genel bütçeye dahil yapıda, Sosyal Güvenlik Kurumu kurulmuş ve SSK, BAĞKUR ve İŞKUR Sosyal Güvenlik Kurumunun ilgili kuruluşları olarak yapılandırılmıştır (Egeli, 2008:135-136).

Bu çerçevede kurum, ilgili kuruluşlar arasında koordinasyonu ve kuruluşların uygulamalarında norm ve standart birliğini sağlamak, kuruluşların aktüeryal hesaplarını incelemek, kuruluşların mali işlemlerini ve tablolarını izleyerek dört ayda bir kamuoyuna açıklamak, uluslararası alanda sosyal güvenlik sözleşmeleri hazırlamak, yürütmek ve sonuçlandırmak ve kuruluşlar arasında bilgi akışını sağlamak açısından ortak bir veri tabanı oluşturmak için gerekli çalışmaları yapmak gibi görevler üstlenmiştir (4947 Sayılı Kanun, madde 5).

2.3. 4632 Sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu Kapsamında Getirilen Düzenlemeler

4632 sayılı Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu, sosyal güvenlik reform sürecinin ikinci aşamasını tamamlayıcı nitelikte bir düzenleme olarak ifade edilebilir. İlgili yasa 7 Nisan 2001 tarih ve 24366 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış ve 6 ay sonra, 7 Ekim 2001 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bireysel emeklilik sisteminin amacı, bireylerin ileriki yaşlarında kullanmaları amacıyla güvenli bir tasarruf yapmalarına imkan sağlamak, bu tasarrufları yönlendirmek, düzenlemek ve teşvik etmektir (Arslan, 2005:29). Dolayısıyla sistem, kamu sosyal güvenlik sisteminin tamamlayıcısı olarak, bireylerin emekliliğe yönelik tasarruflarının yatırıma yönlendirilmesi ile emeklilik döneminde ek gelir sağlayarak refah düzeylerinin yükseltilmesini, ekonomiye uzun vadeli kaynak yaratarak istihdamın artırılmasını ve ekonomik kalkınmaya katkıda bulunulmasını teşvik etmektedir. 

Bireysel emeklilik sisteminin uygulanmasına yönelik idari ve hukuki alt yapının tamamlanması amacıyla bir dizi yönetmelik çıkarılmıştır. Bunlar arasında; 32 Ekim 2001 tarihli “Bireysel Emeklilik Danışma Kurulunun Çalışma Esas ve Usulleri Hakkında Yönetmelik”, 28 Şubat 2002 tarihli “ Bireysel Emeklilik Sistemi Hakkında Yönetmelik”, “ Emeklilik Yatırım Fonlarının Kuruluş ve Faaliyetlerine İlişkin Esaslar Hakkında Yönetmelik” ve “ Emeklilik Şirketleri Kuruluş ve Çalışma Esasları Hakkında Yönetmelik”  ön planda sayılabilir. Nihayet tüm bu çalışmaların tamamlanmasından sonra 2003 yılı ekim ayı başından itibaren emeklilik şirketleri fiilen faaliyete geçmiştir.

2.4. 5502 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu Kapsamında Getirilen Düzenlemeler

Sosyal güvenlik reform sürecinde daha önce yapılan yasal düzenlemeler, sistemin sorunlarını bütünüyle ortadan kaldıramamış ve sistemin aktüeryal dengelerinin giderek bozulması karşısında sosyal güvenlik sistemi milli gelirin yaklaşık %4’ü kadar açık vermeye başlamıştır. Bu gelişmeler çerçevesinde 2003 yılı Mayıs ayında Dünya Bankası’nın yayınladığı Türkiye’nin Emeklilik Sistemi ve Reform Önerileri Raporu ve IMF’in Stand-By Anlaşması kapsamında gerekli gördüğü yapısal reformlar arasına sosyal güvenlik sistemini de katması üzerine Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı bünyesinde çalışmalar başlatılmış ve 2004 yılında Beyaz Kitap adı altında bir rapor hazırlanmıştır (Arslan, 2005:24).  Beyaz Kitap, sosyal güvenlik sisteminde reform gereğini ortaya koymuştur. Bu çerçevede Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası ve Sosyal Güvenlik Kurumu Kanun Tasarısı hazırlanmıştır. Tasarılar üzerinde kamuoyundan gelen tepkiler de dikkate alınarak yapılan çalışmaların sonucunda tasarılar meclise sevk edilmiş ve 20 Mayıs 2006 tarihinde Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu, 16 Haziran 2006 tarihinde ise Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu yasalaşmıştır.

Bu yasalardan ilki olan 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile Sosyal Güvenlik Kurumu Teşkilatı, Sosyal Sigortalar Kurumu, Emekli Sandığı ve Bağ-Kur’un ilgili kanunlarındaki hükümler kaldırılarak söz konusu kurumların tüzel kişiliği sona erdirilmiş ve bu kurumlar Sosyal Güvenlik Kurumu’na bağlanmıştır. Yasa, daha önce çıkarılmış 4947 sayılı yasanın daha da revize edilmiş halidir. Buna göre 4947 sayılı yasada yer almayan Emekli Sandığı’na ilişkin yasal mevzuat Sosyal Güvenlik Kurumu bünyesine alınmış, İŞKUR ise Kurum bünyesinden çıkarılmıştır. Böylece daha önce 4947 sayılı yasa ile kısmen sağlanmış olan standart birliği hedefine bütünüyle ulaşılmıştır.

Kanunun çıkarılış amacı ise Sosyal Güvenlik Kurumunun kuruluş, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir. Bu Kanun ile kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali açıdan özerk ve bu Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda özel hukuk hükümlerine tabi Sosyal Güvenlik Kurumu kurulmuştur. Kurum, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın ilgili bir kuruluşu olup, Sayıştay denetimine tabidir. Kurumun temel amacı; sosyal sigortacılık ilkelerine dayalı, etkin, adil, kolay erişilebilir, aktüeryal ve mali açıdan sürdürülebilir, çağdaş standartlarda sosyal güvenlik sistemini yürütmektir (Egeli, 2008:144-145).

2.5. 5510 ve 5754 Sayılı Kanunlar Kapsamında Getirilen Düzenlemeler

Ülkemizdeki sosyal güvenlik reform sürecinin ikinci aşamasını oluşturan düzenlemelerden bir diğeri ise 16 Haziran 2006 tarihinde yasalaşan 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası kanundur. Bu aynı zamanda IMF ile yürütülmüş olan 19. stand-by anlaşmasının ön koşullarından birini oluşturmaktadır. Ancak, ilgili kanunun özellikle devlet memurları için uygulanmasının Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmesi üzerine, iptal edilen bu hükümlere ilişkin değişiklik içeren yeni bir kanun tasarısı hazırlanmıştır. Bu tasarı 17.04.2008 tarihinde 5754 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun adı altında Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Esasen 5754 sayılı Kanunda hüküm altına alınan düzenlenmeler temel olarak, 5510 sayılı Kanunun esas aldığı düzenlemelerdir. Bu yönüyle 5754 sayılı Kanun, 5510 sayılı Kanunun fiilen uygulamaya geçmesini sağlayan bir yasa olarak nitelendirilebilir.

Bu düzenlemeyle orta ve uzun dönemde adil, kolay erişilebilir, yoksulluğa karşı daha etkin koruma sağlayan mali açıdan sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemine ulaşılması hedeflenmektedir. 5754 sayılı Kanun ile fiilen uygulamaya geçen 5510 sayılı Kanunun amacı; sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortası bakımından kişileri güvence altına almak; bu sigortalardan yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek; sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir. Kanun; sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri, işverenleri, sağlık hizmeti sunucularını, bu Kanunun uygulanması bakımından gerçek kişiler ile her türlü kamu ve özel hukuk tüzel kişilerini ve tüzel kişiliği olmayan diğer kurum ve kuruluşları kapsamaktadır (5510 Sayılı Kanun, madde 1-2).

Bu kanunun getirdiği en önemli değişikliklerden biri emeklilik yaşlarının yeniden belirlenmesine ilişkindir. Buna göre, 5754 sayılı kanun ile değiştirilmiş şekliyle 5510 sayılı kanunda kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren işe başlayanlar için emeklilik yaşı kadın ise 58, erkek ise 60 yaş olarak uygulanacaktır. Bu çerçevede hali hazırda yeni işe başlayan erkek sigortalı 60, kadın sigortalı ise 58 yaşında emekli olabilmektedirler. Aynı şekilde 2035 yılına kadar işe girecek olan sigortalılar da aynı yaşlarda emekli olabileceklerdir. Fakat 2036 yılından itibaren işe girecek olan sigortalıların ise her yıl kademeli olarak emeklilik yaşları artacaktır. Buna göre,  2048 yılında işe başlayan sigortalıların kadın-erkek ayrımı olmaksızın ancak 65 yaşında emekli olmaları* mümkün olmaktadır (Maliye Bakanlığı, http://www.alomaliye.com/ekim_06/isa_ karakas _emeklilik.htm, 10.02.2008).

Bir diğer önemli değişiklik ise prim ödeme gün sayılarına ilişkindir. Bu çerçevede sigortalılara en az 9000 gün malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olması şartıyla yaşlılık aylığı bağlanmaktadır. Bununla birlikte kanunun ilgili maddesinde bir istisnai hüküm yer almakta olup, buna göre bir işverene hizmet akdi ile bağlı olan çalışanlar (eski adıyla SSK’lılar) için prim ödeme gün sayısı 7200 olarak düzenlenmiştir. Öte yandan çalışma gücünün en az %40’ını kaybettiklerini bir sağlık raporuyla bağlı oldukları kuruma bildirmiş olan kamu personeli için malûllük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olması şartıyla söz konusu prim ödeme gün sayısı 5400 olarak belirlenmiştir. Ayrıca yasa ile bakıma muhtaç çocuğu bulunan sigortalı kadınların 20 yıl çalıştıktan sonra 25 yıl çalışmış gibi kabul edilerek emekli olmaları imkanı getirilmektedir.

5754 sayılı yasa ile sağlık konusunda getirilen temel düzenlemeler ise; tüm vatandaşların sağlık güvencesi kapsamına alınarak aynı sağlık hizmetlerinden eşit şekilde yararlandırılması, 18 yaşından küçük çocukların anne-babalarının sigortalı olup olmadıklarına bakılmaksızın sosyal güvenlik kapsamına alınarak sağlık yardımlarından yararlandırılması, kişilerin hastalandıktan sonraki tedavilerine ait bedellerin ödenmesinin yanında hasta olmalarını önlemeye yönelik koruyucu sağlık hizmetlerinin kapsama alınması, sigortalıların herhangi bir hizmet ödemeden sözleşmeli sağlık kuruluşlarından yararlandırılabilmesi, acil hallerde sözleşmesiz sağlık kuruluşlarına yapılan müracaatlarda tedavi bedellerinin kurumca karşılanması, kişi başına geliri asgari ücretin üçte birinden az olanların genel sağlık sigortası primlerinin devletçe karşılanması, genel sağlık sigortası kapsamındaki kişilerin diş tedavilerinin yanı sıra diş protezinden de katkı payı alınmaması, işsizlik ödeneği alanların da genel sağlık sigortası kapsamına alınması ve aile hekim muayeneleri, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri, kronik hastalıklar ile hayati öneme haiz protezler, organ, doku ve kök hücre nakli, afet durumunda ve askeri tatbikatlarda sağlanan sağlık hizmetleri gibi durumlar için sigortalılardan devletin katılım payı almaması şeklinde belirtilebilir.    

Öte yandan 5754 sayılı Kanun sigorta kolları itibariyle çeşitli istisnai hükümler de getirmiştir. Buna göre aşağıda Sosyal Güvenlik Kurumu’na devredilmiş kurumlar itibariyle getirilmiş düzenlemeler aşağıda maddeler halinde verilmiştir:

SSK’lılara Yönelik Düzenlemeler

·              SSK’dan emekli olanların kazanılmış hakları aynen korunmakta ve böylece mevcut emekli maaşlarında herhangi bir düşüş olmamaktadır. Ancak SSK kapsamında çalışmaya devam edenlerin ise bugüne kadarki çalışmaları mevcut kanunlara göre, bundan sonraki çalışmaları ise 5754 sayılı Kanuna göre değerlendirilecektir.

·              5754 sayılı Kanun, prim ödeme gün sayılarına ilişkin olarak 5510 sayılı Kanundaki hükümleri temel almış ve bu çerçevede sigortalılara en az 9000 gün malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olması şartıyla yaşlılık aylığı bağlanmasını hüküm altına almıştır. Bununla birlikte 5510 sayılı Kanundan farklı olarak 5754 sayılı Kanunun ilgili maddesinde (madde 15) bir istisnai hüküm yer almakta olup, buna göre bir işverene hizmet akdi ile bağlı olan çalışanlar (eski adıyla SSK’lılar) için prim ödeme gün sayısı 7200 olarak düzenlenmiştir.

·              Öte yandan çalışma gücünün en az %40’ını kaybettiklerini bir sağlık raporuyla bağlı oldukları kuruma bildirmiş olan çalışanlar için malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları primi bildirilmiş olması şartıyla söz konusu prim ödeme gün sayısı normal emeklilik yaşından 3 yıl gecikmeli olarak (65’i geçmemek kaydıyla) 5400 olarak belirlenmiştir.

·              SSK’lıların sağlık hizmetlerinden yararlanması için gerekli olan 90 ve bakmakla yükümlü oldukları kişiler için gerekli olan 120 günlük prim ödeme gün sayıları 30 güne indirilmiştir.

·              18-29 yaş arası gençlerin işveren sigorta primi 5 yıl boyunca işsizlik sigortası fonundan karşılanacaktır.

·              Yurtdışına götürülen işçilerin eş ve çocuklarına sağlık hizmetlerinden yararlanma imkanı getirilmiştir.

·              İşverenlerin çalıştırdıkları işçilerin brüt ücreti üzerinden %20 oranında ödediği sigorta primi, istihdam paketi çerçevesinde prim borcu bulunmayan ve kaçak işçi çalıştırmayan işverenler için 5 puan indirilmiştir.

·              Maluliyet aylığına hak kazanabilmek açısından malul sayılma oranı %66,6’dan %60’a indirilmiştir.

Memurlara Yönelik Düzenlemeler

·              Aktif olarak çalışmaya devam etmekte olan memurlar 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu’na, yeni memur olanlar ise yeni kanuna tabi olacaklardır.

·              Prim matrahlarının genişletilmesi suretiyle memurların prime esas kazanç miktarları yeniden düzenlenmiştir. Böylece memurların aylıklarının büyük bölümü prime tabi tutularak daha fazla emekli maaşı almaları imkanı getirilmiştir.

·              Hizmet süresi 10 yıldan az olup ta vefat eden memurların eş ve çocuklarına maaş bağlanması imkanı getirilmiştir. Bu imkandan 20 bini aşkın ailenin yararlanması planlanmaktadır.

Bağımsız Çalışanlara Yönelik Düzenlemeler

Bağ-Kur’dan emekli olanların kazanılmış hakları aynen korunmakta ve böylece mevcut emekli maaşlarında herhangi bir düşüş olmamaktadır.

·              Basamak sistemi kaldırılarak beyan sistemine geçilmiştir. Yani Bağ-Kurluların beyan ettikleri gelir üzerinden prim ödemeleri söz konusudur. Buna göre çiftçiler ve esnaflar asgari ücret ile asgari ücretin 6,5 katı arasında beyan edecekleri gelir üzerinden prim ödeyeceklerdir.

·              Uzun vadeli sigorta kolları ve sağlık primi olmak üzere toplam %40 oranında ödenen Bağ-Kur primi, yeni düzenleme ile beyan edecekleri kazancın %33,5’ine indirilmiştir.

·              Prim borcu olanlara bir kereye mahsus olmak üzere indirimli ödeme imkanı getirilmiştir.

·              Bağ-Kur sigortalıların 60 gün prim borcu olsa bile sağlık hizmetlerinden yararlanma imkanı getirilmiştir.

·              Bağ-Kurluların sağlık hizmetlerinden yararlanmaları için gerekli olan 240 günlük prim ödeme gün sayısı 30 güne indirilmiştir.

·              Daha önce sadece SSK’lılara verilen geçici iş göremezlik ödeneği ile emzirme ödeneğinden yeni Kanun ile Bağ-Kur’lular da yararlanabilecektir. 

·              Daha önce sadece SSK ve Emekli Sandığı mensuplarının kız çocuklarının yararlandığı evlenme ödeneği imkanından vefat eden Bağ_kur mensuplarının kız çocuklarının da yararlanması imkanı getirilmiştir. Bu durumda olan kız çocuklarına 24 ay tutarında evlenme ödeneği verilecektir.

·              Maluliyet aylığına hak kazanabilmek açısından malul sayılma oranı %66,6’dan %60’a indirilmiştir.

3. SOSYAL GÜVENLİK REFORM SÜRECİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ

Sosyal güvenlik sistemlerinde yaşanan reform süreçleri diğer ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de benzer nitelikler taşımaktadır. Özellikle 1990’lı yılların başlarına kadar idari ve mali açıdan çok ciddi sorunlarla karşılaşmayan sosyal güvenlik sistemimiz, daha sonraki dönemlerde sistemin darboğaza girmesine neden olan çeşitli problemlerle karşı karşıya kalmıştır. Bu sorunlar arasında kayıtdışı istihdam, siyasi müdahaleler, fonların etkinlikten uzak oluşu, primlerin yüksekliği, devlet katkısının azlığı ve aktif-pasif sigortalı dengesinin bozulması sayılabilir. Bu kısımda çalışmanın başında ortaya konulmuş olan temel sorunlara yapılan düzenlemeler çerçevesinde ne ölçüde cevap verilip-verilmediği hususunda da bazı değerlendirmelere yer verilecektir.

Söz konusu sorunların azaltılabilmesi ve sosyal güvenlik açıklarının kapatılarak mali disiplinin sağlanabilmesi hedefi doğrultusunda sistemi yeniden yapılandırmaya yönelik reform niteliğinde çalışmalar hükümet nezdinde başlatılmıştır. IMF ile yapılan iyi niyet mektupları ve gözden geçirmeler çerçevesinde 1990’lı yılların sonlarından başlayarak günümüze değin sistemi kademeli olarak revize etmek amacıyla bir dizi düzenlemeye yer verilmiştir. Bu kapsamda sırasıyla 4447, 4947, 4632, 5502, 5510 ve 5754 sayılı kanunlar çıkarılmıştır.

Buna göre 4447 sayılı kanun; işsizlik sigortası ve fonu uygulamasının başlatılması, emeklilik yaşlarının ve prim ödeme gün sayılarının yeniden düzenlenmesi, kaçak işçi çalıştırılmasının önlenmesi gibi temel düzenlemeleri ele almaktadır. İşsizlik sigortası, getirilen yeni yasal düzenlemeler çerçevesinde sosyal güvenlik sisteminde geleceğe yönelik bir takım olumlu etkilerin ortaya çıkmasını sağlayacak bir yasal düzenleme olarak nitelendirilebilir. Bununla birlikte, yasanın eleştiri konusu olabilecek bir yönü de siyasi iktidarın yasa çıkarılmadan önce toplumun değişik sosyal kesimleriyle uzlaşmaya girmemesi ve böylece yasa ile ilgili toplumsal mutabakatın bütünüyle sağlanamamasıdır. 

4947 sayılı kanun; Emekli Sandığı hariç olmak üzere dağınık bir yapı arz eden sosyal güvenlik kurumlarını uzun vadede tek çatı altında toplamak amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumu’nun kurulmasına yönelik düzenlemeleri içermektedir.

5502 sayılı kanun; Emekli Sandığı, SSK ve Bağ-Kur’un ilgili kanunlarındaki hükümlerini kaldırarak bu kurumları Sosyal Güvenlik Kurumu’na bağlamakta ve Kurumun teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esaslara yönelik düzenlemelere yer vermektedir. 5510 ve 5754 sayılı kanunlar ise sosyal sigortaların ve genel sağlık sigortasının işleyişine yönelik usul ve esasları düzenlemektedir.

Bu reform çalışmaları neticesinde sistemin temel sorunlarına çözüm getirmek amacıyla birtakım düzenlemelere gidilmiştir:

·              Buna göre 5510 ve 5754 sayılı kanunlar kapsamında yapılan düzenlemeler çerçevesinde kapsam darlığı sorunu nispeten azaltılmıştır. Nitekim 2008 yılı sonu itibariyle sigorta programları tarafından kapsanan nüfus toplamı 57 milyon kişi civarı olup, toplam nüfus (71 milyon kişi) dikkate alındığında ülke nüfusunun yaklaşık %80’inin sigortalı olduğu ortaya çıkmaktadır (http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/Anasayfa/ Istatistikler). Ayrıca devlet katkısının yetersizliği sorununa çözüm bulabilmek için sosyal güvenlik alanında yapılan son düzenlemelerle ülkemizde devletin sisteme prim ödemek şeklinde katılımı nispeten arttırılmaya çalışılmaktadır.

·              İşsizliğin önemli bir sorun olduğu ülkemizde son yıllara kadar ağırlıklı olarak yaşanan bu sorunu aşmak için çalışmalar başlatılmış ve ilk olarak 1999 yılında çıkarılan 4447 sayılı kanun kapsamında kademeli olarak yapılan düzenlemeler ile emeklilik yaşları yükseltilmek suretiyle erken emeklilik sorunu giderilmeye çalışılmıştır. Ayrıca ülkemizde ilk defa işsizlik sigortası uygulamasına geçilerek, bu amaçla bir fon oluşturulmuştur. 

·              Kayıtdışılığı azaltmak amaçla Sosyal Güvenlik Kurumu işverenleri ücret ödemelerini bankalar aracılığıyla yapmaları hususunda zorunlu tutmaya yetkilendirilmiş; bankalar ve kamu kurumlarının yürütmekte oldukları işlemlerde sigortalılık sorgulaması yapmaları esası getirilmiş; kayıtdışı istihdamı önlemeye yönelik idari para cezaları arttırılmış ve kurumlararası çapraz kontrol ve koordinasyonun sağlanması amacıyla Kimlik Bildirme Kanunu’nda değişikliğe gidilmiştir (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 2008: 43).

·              Yeni düzenlemeler çerçevesinde norm ve standart birliğinin sağlanmasına yönelik olarak Sosyal Güvenlik Kurumu kurulmuş ve mevcut üç kurum mevzuat yönünden tek çatı altında birleştirilmiştir.

Buraya kadar belirtilen düzenlemeler çerçevesinde sistemin orta-uzun vadede daha etkin bir seviyeye çıkarılması ve sistemden tüm kesimlerin maksimum fayda sağlaması bakımından aşağıda belirtilen hususların da dikkate alınması gerekmektedir:

·              Sosyal güvenlik açıklarının kapatılması bakımından sosyal güvenlik prim oranlarının yükseltilmesi yerine mevcut kayıtdışılığın kayıt altına alınması gerekmektedir. Çünkü prim oranlarının yükseltilmesi, sigortasız çalışmayı teşvik ederek kayıtdışı istihdamın artmasına yol açmaktadır. Bu nedenle mevcut prim oranları tam tersine daha da düşürülmelidir. Böyle bir uygulama daha çok kişinin prim ödeyerek sisteme katkıda bulunmasına yol açarak prim tahsilatının etkinliğini olumlu yönde destekleyecektir. Ayrıca düzenli olarak prim ödeyen mükelleflerin prim oranlarında indirime gidilerek teşvik edilmesi halinde sistemden kaçışın büyük ölçüde önüne geçilmesi mümkün olabilecektir.

·              Sosyal güvenlik sistemi anayasada yer alan sosyal devlet ilkesinin bir gereği olarak devlet politikası haline getirilmelidir.  Sosyal güvenlik kurumları idari-mali yönden özerk olmalı ve siyasi müdahalelerden uzak tutulmalıdır.

·              Sosyal güvenlik sisteminin idari organizasyonuna yönelik olarak etkin bir denetim mekanizması oluşturulmalıdır. Bu denetim verimlilik ve etkinlik temelli olmalıdır. Bu durumu destekleyen bir unsur olarak insan kaynakları politikaları yeniden ele alınmalıdır. Özellikle çağdaş denetim standartları yönünden bilgilendirilen ve bilinçlendirilen denetim elemanlarıyla mevcut sistem korunmaya çalışılmalıdır.

·              Sosyal sigorta kuruluşlarının hitap ettiği sigortalı gruplarının farklılığı dikkate alındığında sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanması kesin çözüm değildir. Öyle ki Sosyal Güvenlik Kurumu bünyesinde bulunan Emekli Sandığı ile Bağ-Kur kapsamındaki sigortalılar ve SSK’lılar arasında prim ödeme gün sayıları açısından standart birliği yönünden fark bulunmaktadır. Bunun yerine tüm sigortalılar açısından norm ve standart birliğinin sağlandığı ve korunduğu, tüm çalışanları kapsamına alan yaygın bir sosyal sigorta sistemi oluşturulmalıdır.

·              Yeni yasa ile devletin Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından toplanan primlerin dörtte biri oranında sisteme katkıda bulunması nispeten üçüncü bir taraf olarak devleti geçmiş uygulamalara göre biraz daha ön plana çıkarmakla birlikte tam anlamıyla yeterli değildir. Bunun yanısıra devletin üçüncü bir taraf olarak toplam vergi gelirlerinin belirli bir oranını sosyal güvenliğin finansmanına tahsis etmesi şeklinde bir katkıda bulunması şeklinde bir düzenlemeye de yerverilmesi gerekmektedir.

·                İşsizlik sigortası fonunda toplanan kaynakların 4447 sayılı kanunda belirtilen amaçlara uygun olarak kullanılması gerekmektedir. Buna göre fon varlıklarının Hazineye kaynak sağlayacak şekilde değerlendirilmesi yerine, işsizliği azaltıcı yeni istihdam alanları yaratmaya yönelik eğitim programlarında kullanılması devletin öncelikli tercihi olmalıdır. 

SONUÇ

Son yıllarda dünyada ortaya çıkan genel eğilim, kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması ve bu çerçevede reform niteliğinde yeni arayışlara girilmesidir. Buna göre kamu kesimi içerisinde önemli bir yer tutan sosyal güvenlik kurumlarının mevzuat yönünden ele alınarak uluslararası kuruluşların ve bölgesel birliklerin direktifleri doğrultusunda yeniden yapılandırılması ve sosyal güvenlik sistemlerinin günün koşullarına uygun hale getirilmesi önem taşımaktadır.  Nitekim ülkemizde de gerek Avrupa Birliği’ne giriş sürecinde gerekse başta IMF olmak üzere uluslararası kuruluşlarla yapılan anlaşmalar çerçevesinde sistemi yeniden reforme etmek açısından bir takım çalışmalar yürütülmektedir. Bu doğrultuda çıkarılan kanunlar sistemden kaynaklanan sorunların azaltılması ve mümkünse tamamen ortadan kaldırılmasını hedeflemektedir.

Buna göre sosyal güvenlik sistemimizin toplumsal dayanışmayı güçlendirici ve sağladığı haklar bakımından adil, etkili ve sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulması gerekmektedir. Sistemin sürdürülebilirliği, sosyal devlet olmanın yükümlülükleri ile ekonomik ve mali imkanların dengesini ön planda tutan popülist uygulamalardan uzak, rasyonel bir yapılandırmayı zorunlu kılmaktadır. Sonuç olarak şimdiye kadar yapılan çalışmalar, mevcut sorunların bir kısmını ortadan kaldırsa bile, henüz tüm sorunlara cevap verecek düzeyde gözükmemektedir. Bu konudaki yasal mevzuat yeni olduğu için uygulamalardan nihai sonuçların elde edilebilmesi kısa vadeden çok orta ve uzun vadede mümkün görünmektedir. Ancak bunun için sistemin eksikliklerini giderici ve reform sürecini tamamlayıcı yönde yeni düzenleme ve projeksiyonların da hayata geçirilmesi gerekmektedir.