Yusuf ŞAHİN

ENCÜMENLERİN ÜYELERİ SEÇİMLE Mİ GÖREVE GELMELİDİR?

 Özet. Bu makalede, Anayasa Hukuku yönünden, Türk yerel yönetim sistemindeki “encümen”in oluşumu, izah edilmeye, değerlendirilmeye ve betimlenmeye çalışılmıştır.

Abstract. In this article, it has been tried to explain, evaluate, and describe the formation of the “Encümen” in Turkish local government system in terms of constitutional law.

I. GİRİŞ

Anayasanın 127. maddesi, doğrudan yerel yönetimlerle ilgili düzenlemeler içermekte ve bir anlamda “yerel özerklik”le ilgili anayasal güvencelerin sınırlarını belirlemektedir. Bu madde, altı fıkradan oluşmakta ve yerel özerklikle ilgili birçok konuda genel ilkeleri ortaya koymaktadır. Başka birçok anayasal normda olduğu gibi, Anayasanın 127. maddesindeki düzenlemeler de yorumlanmaya muhtaç ifadeler içermektedir. Bunlardan birisi de encümenlerin seçimle gelip gelmeyeceğiyle ilgili olanıdır.

Uygulamada, il daimi encümenin tamamı, belediye encümeni üyelerinin bir kısmı seçimle; büyükşehir belediyesi encümeninin tamamı ise, atamayla göreve gelmektedir. Bu durum, yerel yönetim birimleri arasında farklı uygulamalara gidilmesinden ve özellikle büyükşehir belediyesi encümeninin yapısından dolayı eleştirilmiştir [1].

Bu yazıda, ilk önce, Anayasanın 127. maddesinin 1. fıkrasındaki “...karar organları” ibaresinden ne anlaşılması gerektiği; daha sonra, bu ibarenin anlaşılış biçimine uygun olarak encümenlerin nasıl oluşturulabileceği/oluşturulması gerektiği üzerinde durulacaktır. Buna göre; bu yazının “Giriş” dışında, esas itibariyle, üç bölümden oluştuğunu belirtmek gerekir. Birinci bölümde, yapacağımız tahlilde nasıl bir yöntemi esas alacağımız üzerinde durulacaktır. İkinci bölümde, esas aldığımız yöntemle Anayasanın 127. maddesinin 1. fıkrasındaki “...karar organları” ibaresinin nasıl anlaşılması gerektiği tespit edilecektir. Son bölümde ise, kişisel kanaatlerimizi de içeren sonuç ve değerlendirmelere yer verilecektir.

II. YÖNTEM

Baştan belirtmek gerekir ki, bu yazı, hukukî bir incelemeyi esas almaktadır. Dolayısıyla, yapılacak değerlendirmeler hukuk bilimi içinde yer alacak demektir. Ancak, yine de iki konuyu açıklığa kavuşturmak gerekir. Birincisi, yapacağımız hukukî değerlendirmenin hukukun hangi dalı içinde yapılacağıyla ilgilidir. Yani, yapılacak hukukî değerlendirmenin, hangi hukuk anabilim dalının içinde inceleneceği açıklığa kavuşturulmalıdır. Hemen belirtelim ki, bu yazıda, esas itibariyle, Anayasa Hukuku içerisinde kalınacaktır.

İkinci sorun da şudur: Yapılacak inceleme hangi hukuk teorisini esas alacaktır? Ya da farklı teorilerden yararlanılarak mı bir inceleme yapılacaktır? Bu yazıda, pozitivist teori esas alınmıştır. Dolayısıyla, bu yazının yöntemi, pozitivist teorinin yöntemidir [2].

Pozitivist teori, sadece olgusal yargılar alanının bilim alanı olabileceğini; aksine, değer yargıları alanının bilim alanı olamayacağını kabul eder. Teori, değerler alanında “bilinemezlik ilkesi”nin geçerli olduğunu; değerlerin ampirik olarak bilinebilir şeyler olmadığını; değerler alanında ya yokluktan ya da değerlerin göreceliliğinden söz edilebileceğini kabul eder [3]. Buna göre, örneğin yerel özerklik düşüncesine, anayasal bir hüküm olarak yer verilmesinde hangi değerlerin etkili olduğunu bilemeyiz. Pozitivist teori açısından bakıldığında, yerel yönetimlerin karar organları hakkında yapılacak bir değerlendirmeyle ilgili olarak baştan şunlar söylenebilir: Yerel yönetimlerin karar organları, objektif olarak bilinebilir bir şeydir; incelediğimiz konu (yani yerel yönetimlerin karar organlarıyla ilgili norm), incelemeye başlamadan önce oluşmuştur, yani biz, bu normu pozitif hukuk tarafından konulmuş hâlde buluruz; yaptığımız inceleme, konumuzu (yani yerel yönetimlerin karar organlarıyla ilgili normu) yeniden biçimlendirmek veya onu değiştirmek değil, sadece bu normu tanımaktır; ve bütün bunları yaparken de yöntem bağdaştırmacılığına gitmememiz gerekir [4].

Yerel yönetimlerin karar organlarının, pozitivist teori açısından, ne olduğunu ortaya koyabilmek için şu yol izlenmiştir. Öncelikle, genel olarak, yerel yönetimlerin karar organlarıyla ilgili anayasal düzeydeki normun ne olduğu; daha sonra, Anayasa Mahkemesinin, yerel yönetimlerin karar organlarıyla ilgili anayasal normu nasıl yorumladığı üzerinde durulmuştur. Çünkü bu mahkemenin kararları kesindir; Resmi Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar [5]. 

Anayasa Mahkemesi kararlarının önemi şuradadır: Anayasal hükümlerin her zaman üzerinde herkesin anlaştığı bir yorumunun olacağı söylenemez. Zaten uygulamada da aynı anayasal hükmün farklı şekillerde yorumlandığı görülebilmektedir. Bu durumda, bir anayasal hükmü farklı kişi veya kuruluşlar farklı şekillerde yorumlayabilirler. Oysa, Anayasa Mahkemesinin aynı maddeyi yorumlaması, diğer yorumlardan farklıdır; çünkü bu yorum, herkesi bağlayıcı bir özelliğe sahiptir. Bu durum, teorik düzeydeki yorumların önemini azaltmaz; ancak, Anayasa Mahkemesinin bir hükmü yorumlaması, geçerlilik açısından başka yorumlardan önce gelir [6].

Yerel yönetimlerin karar organlarını tespit etmede başvurulacak bir diğer kaynak da doktrindeki tartışmalardır.

Bu çerçevede, Anayasanın 127. maddesinin 1. fıkrasındaki “...karar organları” ibaresinin açıklığa kavuşturulması için şu yol izlenmiştir: “...karar organları” ibaresinin belirgin olmadığı belirtildikten sonra, Anayasa Mahkemesinin bu anayasal normu nasıl yorumladığı üzerinde durulmuştur. Daha sonra, doktrindeki tartışmalara ve kişisel kanaatlerimizin de yer aldığı değerlendirmelere yer verilmiştir.

III. YEREL YÖNETİMLERİN “KARAR ORGANLARI”

Burada, tarihî açıdan, bugüne kadarki uygulamalarda encümenin oluşumu nasıldı gibi bir tahlile girişilmeyecektir [7]. Bizim konumuz açısından, hâlihazırdaki anayasal düzen açısından yerel özerkliğin düzenlendiği anayasal normların ne olduğunu bilmek yeterlidir. Bunun içindir ki, burada, sadece 1982 Anayasasının yerel özerklikle ilgili hükümleri çerçevesinde encümenin oluşumu üzerinde durulmuştur. Buna göre, hemen belirtelim ki, Anayasanın doğrudan yerel özerklikle ilgili olan maddesi, 127. maddesidir. Ancak, doğrudan olmasa bile, dolaylı olarak yerel özerklikle ilgili görülebilecek maddelerden söz edilebilir; Anayasanın 2., 5., 6., 9., 11., 23., 35., 43., 44., 46., 47., 56., 57., 63., 90., 91., 123., 128., 155., 166., 169. maddeleri gibi. Encümenin oluşumu Anayasanın 127. maddesinde düzenlendiğinden, bu maddeler üzerinde durmaya gerek yoktur.

Anayasanın 127. maddesinin birinci fıkrası aynen şöyledir: “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.” Buradan hareketle, yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle oluşturulacağını söylemek gerekecektir. Ancak, bunu söylemekle, yerel yönetimlerin karar organlarının hangi organ ya da organlar olduğunu da söylemiş olmuyoruz. Örneğin, il özel idaresinin üç tane organı vardır. Bunlardan valinin yürütme organı olduğu açıktır. Dolayısıyla, bir karar organı olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Aynı şekilde, il genel meclisinin de karar organı olduğu açıktır. Ne var ki, il daimi encümeninin bir karar organı mı yoksa bir yürütme organı mı olduğu açık değildir. Dolayısıyla, yerel yönetimlerin “...karar organları” ibaresinin hangi organları içerdiği açıklığa kavuşturulması gerekir.

1. Anayasa Mahkemesinin Değerlendirmeleri

Yerel yönetimlerin “karar organları”ndan ne anlaşılması gerektiği konusu, yukarıda belirtildiği gibi, izah edilmeye muhtaçtır. Yerel yönetimlerin üç organının olduğu bilinmektedir. Bunlar, il özel idarelerinde vali, il daimi encümeni, il genel meclisi; belediyelerde, belediye başkanı, belediye encümeni ve belediye meclisi; köylerde ise muhtar, köy ihtiyar meclisi ve köy derneğidir. Burada, açıklığa kavuşturulması gereken birkaç nokta vardır. Şimdi, bunlarla ilgili olarak, Anayasa Mahkemesinin değerlendirmelerini görelim.

(1) İl daimi encümeni: İlk sorun, il daimi encümeni ile belediye encümeninin karar organı olarak nitelendirilip nitelendirilemeyeceğidir. Çünkü il genel meclisi ile belediye meclisinin bir karar organı olduğu konusunda bir şüphe bulunmamaktadır. Bu şunun için önemlidir: Anayasanın 127. maddesinin 1. fıkrasına göre, yerel yönetimlerin “karar organları”nın seçimle oluşturulması gerekir. Buna göre; eğer il daimi encümeni ile belediye encümeni de karar organı olarak nitelendirilecekse, bu organlar da seçimle oluşturulacak demektir.

Anayasa Mahkemesi, bir kararında [8], il daimi encümeniyle ilgili yaptığı değerlendirmede, bu organın “...bir görüşme, danışma, denetim, karar ve yürütme organı olduğu anlaşılır” tespitini yapmaktadır. Daha sonra da, bu organın bir bakıma, karma kurul niteliğinde olduğunu; ancak, karar organı olma niteliğinin ağır bastığını belirtmektedir. Mahkeme, değerlendirmesinin sonucunda, “il daimi encümeni, Anayasanın 127. maddesindeki anlatımla, ‘...kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan...’ il kamu tüzelkişiliğinin ‘karar organları’ndan biridir” ifadesine yer vermektedir. Buna göre, il daimi encümeninin bir karar organı olduğunda şüphe yoktur. Dolayısıyla, bu organın üyelerinin seçimle oluşturulması bir zorunluluktur [9].

Ancak, il daimi encümeninin bir karar organı olmadığı kanısında olan üyeler de vardır. Anayasa Mahkemesi üyelerinden Servet Tüzün, 3360 sayılı Kanunun 14. maddesi ile birlikte, il daimi encümeni içinde “doğal üyeler”in yer almasıyla ilgili düzenlemenin Anayasaya aykırı olmadığını; bu konuda, üyelerden Mustafa Gönül ile Mustafa Şahin’in birlikte kaleme aldıkları karşıoy yazısında, bu konuyla ilgili belirttikleri gerekçelere katıldığını belirtmektedir [10].

Gönül ve Şahin’e göre, Anayasanın 127. maddesinin 1. fıkrasında “karar organları” ifadesinin çoğul kullanımı, il özel idaresi ve belediye gibi farklı yerel yönetim birimlerinin en yetkili organlarını amaçladığı içindir [11}. Onlara göre, burada adı geçen karar organları ifadesi, “münhasıran karar veren organlar”dır [12]. Oysa, “il daimi encümenleri hem karar, hem de icra organıdır; ayrıca, [bu organların] danışma, denetleme görevleri de vardır.” [13] Dolayısıyla, Gönül ve Şahin’e (ve bu iki üyenin görüşlerine katılan Servet Tüzün’e) göre, “Anayasanın 127. maddesinin 1. fıkrasında işaret olunan ‘karar organları’ ibaresi, sadece il genel meclislerini ve belediye meclislerini kapsamaktadır” [14].

Gönül ve Şahin’in bu görüşlerini desteklemek için başvurdukları bir başka gerekçe de şudur:

“Anayasanın 127. maddesinin 1. fıkrasındaki ‘...ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan...’ biçimindeki ifadede yer alan seçim koşulu, yine en yetkili organ olan İl Genel Meclisi ile Belediye Meclisi gibi ‘Genel karar organları’na yöneliktir. Nitekim, 127. maddenin 3. fıkrası ‘Mahalli idare seçimleri, Anayasanın 67. maddesindeki esaslara göre beş yılda bir yapılır...’ demek suretiyle hem seçim dönemini saptamış hem de ‘Seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakları’nı düzenleyen 67. maddeye göndermede bulunmuştur. 67. maddenin 2. fıkrası ise, seçimlerin ‘...yargı yönetim ve denetimi altında...’ yapılacağı kuralını getirmiştir.

Bu durumda İl Genel Meclisi organını oluşturan üyelerin seçimi, Anayasanın 67. ve 127. maddelerine göre ‘yargısal’ niteliktedir. Seçimlerin butlanı, yani organlık sıfatının kazanılmasına ilişkin bir sorunun ortaya çıkması halinde kesin çözüm yeri, Anayasanın 79. maddesinin 2. fıkrası uyarınca Yüksek Seçim Kuruludur. Oysa, İl Daimi Encümenini oluşturacak beş üyenin seçimi, İl Genel Meclisi yetkisi içindedir ve ‘yargısal’ değil, tamamıyla ‘bünyesel’ bir ‘idari işlem’ niteliğindedir. Anayasanın 127. maddesinin 3. fıkrası ile göndermede bulunulan 67. maddenin 2. fıkrasındaki, ayrıca, 79. maddenin 1. fıkrasındaki ‘Seçimler, yargı organlarının genel yönetim ve denetimi altında yapılır.’ ilkesinin, İl Daimi Encümeni seçimlerinde uygulanma alanı yoktur. Bu konudaki butlana ilişkin iddia ve itirazların kesin çözüm yeri, Seçim Kurulları değil, idari yargı mercileridir.” [15]

Gönül ve Şahin’e göre, yine, “İl Genel Meclisinin seçimleri, Anayasanın 127. maddesinin 3. fıkrası uyarınca beş yılda bir ve 67. maddedeki esaslara göre yapıldığı halde, İl Daimi Encümeni üyelerinin seçimi bir yıllık bir süre için, yasada belirlenen ve bazı özel koşulları da içeren yöntemlere göre yapılmaktadır” [16].

Gönül ve Şahin, ayrıca, “İl Özel İdaresi Müdürü, Köy Hizmetleri İl Müdürü ile Bayındırlık ve İskan Müdüründen ibaret üç doğal üyenin İl Daimi Encümeninin oluşumuna dahil edilmesi, teknik ve uzmanlık bilgisi isteyen konularda encümenin çalışmalarını desteklemek ve sağlıklı karar alınmasına katkıda bulunmak amacına yöneliktir” [17]. değerlendirmesini yaptıktan sonra, “anılan doğal üyeler, encümenin üyesi olmasalardı bile, vali tarafından encümene çağrılarak teknik ve uzmanlık bilgilerinden, oy hakkı olmaksızın yararlanmak olanaklıdır. Bu görüşte gerçek payı vardır. Ne var ki, sorumsuz danışmanlığın kararlara dolaylı katkısı ve etkisi ile sorumlu üyeliğin doğrudan katkısı ve etkisi, kuşkusuz farklıdır ve herhalde sorumluluk psikolojisi açısından sorumlu üyelik daha makbuldür” [18] sonucuna varmışlardır.

İl özel idareleriyle ilgili sorunları kökten çözmeye yönelik öneriler de geliştirilmiştir. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler ve Hukuk Fakültelerinin birlikte hazırlamış olduğu Anayasa Taslağında, il özel idarelerinin anayasal dayanağı ortadan kaldırılmıştır [19]. Bu durumda, yukarıdaki tartışmaların tamamı anlamını yitirmektedir. Bu Taslağın bu konuyla ilgili gerekçesi şöyledir: “İl özel yönetimlerinin yürütme organı vali olduğundan, ancak genel karar organı olan il genel meclisi halk tarafından seçilebiliyordu. Yürütme organının vesayet makamıyla birleştirilmesi ise demokratik, özerk yerel yönetim anlayışıyla çelişmekteydi.” [20]

(2) Belediye encümeni: İl daimi encümeni, Anayasa Mahkemesine göre, bir karar organıdır. Buradan hareketle, belediye encümenin de bir karar organı olduğu söylenebilir. Ancak, hâlihazırdaki uygulamaya bakılırsa, belediye encümeninin durumu il daimi encümeninin durumu gibi değildir. Çünkü 1580 sayılı Belediye Kanununun [21] 77. maddesine göre, belediye encümeni iki tür üyeden oluşmaktadır. Birinci gruptakiler, seçilmiş üyelerdir; belediye meclisi tarafından seçilirler; en az iki kişiden oluşurlar; ama encümenin “doğal” [22] üyelerinin sayısının yarısını geçemezler. Bu üyelerin görev süreleri bir yıldır [23].

Belediye encümeninin bir de atanmış üyeleri vardır. Bu üyeler, şunlardır: “Yazı işleri müdürü veya başkatip, hesap işleri müdürü veya muhasebeci, sıhhat (sağlık) işleri müdürü, baştabip veya tabip, baytar (veteriner) müdürü, baş baytar veya baytar, fen işleri müdürü, baş mühendis veya mühendis, teftiş heyeti müdürü, baş müfettiş veya müfettiş, lüzumu halinde zat (personel) ve hukuk işleri müdürleri veya müşavir avukat.” [24]

Doğal olarak, hemen şu soru sorulabilir? Anayasa Mahkemesinin il daimi encümeni hakkında vermiş olduğu karar dikkate alındığında, belediye encümeninin de seçilmiş üyelerden oluşması gerekmez mi? Yukarıda da belirttiğimiz gibi, mantıken bu soruya “evet” diyebiliriz. Ancak, il özel idaresiyle ilgili düzenleme, belediyeleri de kapsayan genel bir düzenleme olmadığı için getirdiği hükümler ve bu hükümlerle ilgili Anayasa Mahkemesinin vermiş olduğu karar sadece il özel idarelerini ilgilendirmektedir. Belediye encümeniyle ilgili benzer bir düzenlemeye gidilebilmesi için iki yol izlenebilirdi. Birincisi, il daimi encümeni kararını dikkate alarak, 1580 sayılı Kanunun 77. maddesi ve buna paralel olarak 88. maddesi bir kanunla veya KHK’yle değiştirilebilirdi. İkincisi, 1580 sayılı Kanunun 77. maddesinin Anayasaya aykırı olduğu, itiraz yolu ile Anayasa Mahkemesinin önüne getirilebilirdi [25]. Ne var ki, tespit edebildiğimiz kadarıyla, bugüne kadar ne bu konuyla ilgili bir düzenlemeye gidilmiş ne de bu konu itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesinin önüne getirilmiştir. Dolayısıyla, hâlihazırdaki uygulama, belediye encümeninin hem seçilmiş hem de atanmış üyelerden teşekkül etmesi şeklindedir [26].

Belediye encümenleriyle ilgili olarak, bir de şunu hatırlatmak gerekir. Eğer konu itiraz yolu ile Anayasa Mahkemesinin önüne gelir ve Mahkeme ilgili düzenlemeleri iptal ederse, sorun yine çözülmüş olmayacaktır. Çünkü, bilindiği gibi, Anayasa Mahkemesi, incelediği düzenlemenin Anayasaya uygun olup olmadığını denetleyebilir; ama “bir kanun veya KHK’nin tamamını veya bir hükmünü iptal ederken, kanun koyucu gibi hareketle, yeni bir uygulamaya yol açacak biçimde hüküm tesis edemez” [27]. Dolayısıyla, iş yine kanun koyucunun tavrına göre şekillenecek demektir.

(3) Büyükşehir belediye encümeni: Belediyelerle ilgili bir başka sorundan daha söz etmek gerekir. O da, büyükşehir belediyelerindeki encümenin yapısıdır. Çünkü bu belediyelerin encümenlerinde hiç seçilmiş üye bulunmamakta, encümen bütünüyle atanmış üyelerden oluşmaktadır. Bu düzenlemenin değişebilmesi için de, ya bir kanunî düzenlemeye gidilecek ya da konu itiraz yolu ile Anayasa Mahkemesinin önüne getirilecektir.

(4) Köylerin encümen diye bir organı var mıdır?: Bir başka sorun ise “köy”ün genel karar organı olan köy derneğinin halihazırdaki konumudur [28]. Yukarıda belirttiğimiz gibi, il özel idaresi ile belediyelerin encümenlerinin bir karar organı olarak kabul edilip edilmeyeceği tereddüt uyandırmışsa (ve uyandırmaya devam ediyorsa) da,  köy için böyle bir durum söz konusu değildir. Çünkü, bir anlamda encümenin köydeki karşılığı sayılabilecek “köy ihtiyar meclisi”nin seçimle gelip gelmeyeceği, bir tartışmaya mahal bırakmayacak şekilde düzenlenmiştir. 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanunun [29] 30 ilâ 34. maddeleri arasındaki hükümler, köy muhtarı ile köy ihtiyar meclisinin seçimleriyle ilgilidir. Yani, bir anlamda, köy ihtiyar meclisinin bir karar organı olduğu; dolayısıyla, köy ihtiyar meclisi üyelerinin seçimle geleceği yasama organı tarafından çözüme kavuşturulmuştur.

Bu başlık altında, bir başka konuya daha değinmek, yararlı olabilir. İl genel meclisi ile belediye meclisinin köydeki karşılığı “köy derneği”dir, denilebilir. Köy derneği, köy muhtarını ve köy ihtiyar meclisini seçmeye hakkı olan kadın ve erkek köylülerin tamamından oluşmaktadır [30]. Gözübüyük ve Akıllıoğlu’nun da belirttikleri gibi, “köy derneği ile, köylünün doğrudan doğruya yönetime katılması sağlanır. Bu, doğrudan demokrasinin yerel yönetim alanında bir uygulamasıdır” [31}. Pratikte, bu organın bir işlevinin olmadığı görülmektedir. Oysa, en azından teorik olarak, “köy derneği, yalnız ihtiyar meclislerini ve muhtarı seçmekle kalmaz, bazı yönetsel kararlar da alır. Örneğin, köyün isteğe bağlı işlerinin zorunlu hale gelmesine karar verir; bekçi gibi, köy görevlilerine verilecek ücreti saptar; köy imamı için öneride bulunur” [32]. Ne var ki, uygulamada, köy derneğinin ihtiyar meclisini seçme dışında pek etkin olmadığı görülmektedir.

Kanaatimizce, bir yerel yönetim birimi olarak, köyün organlarından birisi olan köy derneğinin konumu, değişen şartlar karşısında yeniden belirlenmelidir. Bugünkü hâliyle, eğer bu organ, bir genel karar organıysa, seçimle oluşacak demektir; ama seçimle oluşmamaktadır. Yok eğer başka türden bir karar organıysa, ne tür bir organ olduğu belirtilmelidir [33]. Kısaca, köy derneği, yürürlükteki Anayasa ile uyumlu hâle getirilmelidir.

2. Doktrindeki Tartışmalar ve Kişisel Görüşümüz

Encümenlerin yapısı, öğretide de tartışma konusu yapılmıştır. Çoker, encümenlerin nasıl bir karar organı olduğuyla ilgili olarak yaptığı bir değerlendirmeden sonra, bu organların atanmış üyelerden oluşması gerektiği sonucuna varmaktadır. Çoker’e göre, idare, “...hak ve çıkarlarını korumaya yönelik tüm görevleri encümenleriyle paylaşmakta, böylece encümenler de, yürütme organı ile birlikte, pekçok ayrıntıya kadar yürütmeye katılmaktadır... Bu yönden encümenlerin yaptığı iş temel ilke kararı almaktan çok, doğrudan yürütmedir” [34]. Çoker, bu tür işlerin bir süreklilik ve uzmanlık gerektiren işler olduğundan hareketle, encümenlerin hem seçilmiş hem de atanmış üyelerden oluşması gerektiğine işaret etmektedir. Dolayısıyla, ona göre, “Anayasada, halk tarafından seçilerek oluşturulması gereken meclisin ‘genel karar organları’ olarak tanımlanması yeterli olacaktır” [35].

DPT’nin, yerel yönetimlerle ilgili olarak, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı için hazırlatmış olduğu özel ihtisas komisyonu raporunda da hem karar hem de yürütme organı gibi çalışan encümende bu görev yapılanmasına dokunulmayacaksa, encümenin tamamen seçilmiş üyelerden oluşmasının, temsil sorununu çözümleyici göründüğüne işaret edilmektedir [36].

Kanaatimizce, il daimi encümeni ile belediye encümeninin hem seçilmiş hem de atanmış üyelerden oluşması yerinde değildir. Seçilmiş üyelerden oluşan encümenler, teknik ve uzmanlık gerektiren konularda yetersiz olabilirler; ancak, eksikliklerini, bulundukları teşkilâtta çalışan konunun uzmanı kişilerden yararlanarak giderebilirler. Bu durumda, Anayasa Mahkemesi üyelerinden Servet Tüzün, Mustafa Gönül, Mustafa Şahin ile doktrinde bu tartışmalara katılmış olan Çoker’in görüşlerinde isabet yoktur. Eğer onların yaptığı gibi bir mantık yürütürsek, kanaatimizce, oldukça teknik ve uzmanlık gerektiren konularda kanunların çıkmasında etkili olan ve bunu yaparken, danışmanları dışında da yararlanabileceği hiçbir teşkilâtı bulunmayan milletvekillerinin seçimle gelmelerini açıklamak zorlaşacaktır.

Buraya kadar sözünü ettiğimiz sorunları gidermek olanaklıdır. Örneğin, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler ve Hukuk Fakültelerinin birlikte hazırlamış olduğu Anayasa Taslağında, yerel yönetimlerin seçimle gelecek organlarıyla ilgili sorun, yürütme ve genel karar organlarının halk tarafından seçileceğinin anayasal güvenceye kavuşturulmasıyla çözümlenmişti [37]. Bu düzenlemenin gerekçesinde de, “yeni metinde ‘genel karar organları’ yerine, uzun süredir yerleşmiş bulunan belediye ve köy yönetimlerinin yapısı göz önüne alınarak ‘yürütme ve genel karar organları’ halk tarafından seçilir deyimi kullanılmaktadır” [38] denilmiştir. Kanaatimizce, Anayasanın 127. maddesinde buna benzer bir değişiklik yapılmadıkça, encümenlerin atamayla gelebileceği ileri sürülebilecektir.

3. Bir Sorun ve Bir Değerlendirme

Anayasa Mahkemesinin kararları ışığında, belediye encümenlerinin bugünkü durumları anayasal açıdan bir sakınca yaratır mı? Kanaatimizce, böyle bir yazıda, bu sorunun da cevaplandırılması gerekir.

Anayasanın 11. maddesinin 1. fıkrasına göre, “Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır”. O halde, kanun koyucu, Anayasanın 7. maddesindeki, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına TBMM’nindir.” hükmü gereğince, yasama faaliyetinde bulunurken, Anayasa hükümlerine bağlı kalacaktır. Ne var ki, bazı Anayasa hükümleri, kanun koyucu açısından belirsizlikler içerebilir; böyle durumlarda, kanun koyucunun, yasama etkinliklerinde bulunurken Anayasaya uygun hareket edip etmediğini; bir başka ifadeyle, yasama etkinliklerinin şekil ve esas bakımından Anayasaya uygun olup olmadığını ise Anayasa Mahkemesi denetleyecektir [39]. Nitekim, bizim örneğimizde, tam da böyle bir durumla karşı karşıyayız: Anayasa Mahkemesi, Anayasanın yerel yönetimlerle ilgili 127. maddesindeki belirsizlikleri gidermiş ve bu maddenin değişik fıkralarının nasıl anlaşılması gerektiğiyle ilgili değerlendirmelerde bulunmuştur. Anayasanın 153. maddesinin 6. fıkrasına göre, Anayasa Mahkemesinin kararları, “yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar”.

Buradan hareketle, şu soru sorulabilir: Kanun koyucu, ilgili kanunî düzenlemelerde değişikliğe giderek, Anayasa Mahkemesi kararlarının gereklerini yerine getirmek zorunda mıdır? Yine, Anayasanın 6. maddesinin 3. fıkrasına göre, “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.” hükmü karşısında, belediye encümenlerinin seçimle gelmeyen üyeleri ile büyükşehir belediye encümeni üyelerinin kullandıkları devlet yetkisinin anayasal dayanağının olmadığı söylenebilir mi? Kanaatimizce, her iki soruya da olumlu yanıt vermek mümkün değildir. Gerçi, pozitivist teorinin bir gereği olarak, anayasal normlar arasında mantıksal bir tutarlılığın bulunması gerekir; ama bu, otomatik olarak gerçekleşen bir durum değildir. Bir başka ifadeyle, Anayasa Mahkemesinin iptal ettiği hükümlere artık hukukî olarak bir değer atfetmek mümkün değildir; ama, belediye encümeni üyelerinin bir kısmının ve büyükşehir belediye encümeni üyelerinin tamamının atanmış üyelerden oluşmasıyla ilgili düzenlemeler, bunlarla ilgili düzenlemeler usulüne uygun bir şekilde yürürlükten kaldırılmadığı sürece, yürürlükte kalmaya devam edecektir. Birinci soruya olumsuz yanıt verince, ikinci sorunun da bir anlamı kalmamaktadır. Yani, eğer belediye encümeni üyelerinin bir kısmının ve büyükşehir belediye encümeni üyelerinin tamamının atanmış üyelerden oluşmasıyla ilgili düzenlemeler hâlen yürürlükte ise, belediye encümeni üyelerinin bir kısmının veya büyükşehir belediye encümeni üyelerinin tamamının kullandıkları devlet yetkisinin anayasal dayanağının olmadığı söylenemez.

IV. SONUÇ

Bu yazıda, ilk olarak, bu yazıda izlenecek yöntem konusunda bilgi verilmiştir. Bu çerçevede, encümenlerin oluşumuyla ilgili konunun, hukukî bir değerlendirmeye tâbi tutulduğu ve bu değerlendirmenin de pozitivist hukuk teorisi esas alınarak yapıldığı belirtilmiştir. Daha sonra, Anayasanın 127. maddesindeki “...karar organları” ibaresinin Anayasa Mahkemesi kararlarında ve doktrinde nasıl yorumlandığı üzerinde durulmuştur.

Buna göre; seçimle göreve gelecek organlar konusundaki belirsizliğin Anayasa Mahkemesi tarafından giderildiği; Mahkemenin yorumundan hareketle, encümenlerin üyelerinin seçimle göreve gelmesinin zorunlu olacağı; yine, henüz Anayasa Mahkemesinin kararı doğrultusunda bir düzenlemeye gidilmediği için, belediye encümeni üyelerinin bir kısmı ile büyükşehir belediye encümeni üyelerinin tamamının hâlâ atamayla göreve geldiği tespit edilmiştir. Kanaatimizce, böyle bir sorunun aşılması için, Anayasanın değiştirilmesi gerekir. Eğer encümenlerin de bir karar organı olması isteniyorsa, bu Anayasada açık bir şekilde belirtilmelidir. Zira, Anayasa Mahkemesi, daha sonraki tarihlerde bugünkü değerlendirmelerinin aksine bir yorumla, encümenlerin bir karar organı olmadığına karar verebilir.

Dipnotlar:

[1] R. Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, İstanbul, 1992, s. 351-352.

[2] Hukuk akımlarıyla ilgili geniş bilgi edinmek için bkz. A. Güriz, Hukuk Felsefesi, Siyasal Kitabevi, Ankara, 1999, s. 149 vd.

[3] K. Gözler, Anayasa Hukukunun Metodolojisi, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa, 1999, s. 11-12.

[4] Ibid., s. 14-17.

[5] Anayasa, m. 153/1, 6.

[6] Gözler, op. cit., s. 11.

[7] 1982 Anayasasına kadar olan dönemle ilgili olarak bu çerçevede yapılmış bir çalışma için bkz. Yıldızhan Yayla, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri Tevsi-i Mezuniyet ve Tefrik-i Vezâif, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, İstanbul, 1982.

[8] “Esasın İncelenmesi.” AMK, KG: 22.06.1988, E. 1987/18, K. 1988/23, RG, Tarih: 26.11.1988, Sayı: 20001, <http://www.anayasa.gov.tr/KARARLAR/IPTALITIRAZ/K1988/K1988-23.htm> (14.05.2002).

[9] Bu gerekçeyle Mahkeme, 3360 sayılı Kanunun 16. maddesiyle değiştirilen İl Özel İdaresi Kanununun 136. maddesinin son fıkrasına eklenen, “İl özel idare müdürü ile köy hizmetleri il müdürü, bayındırlık ve iskan müdürü il daimi encümeninin tabii üyesidir.” biçimindeki bir hükmü, Anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir. Ibid.

[10] Servet Tüzün, “Karşıoy Yazısı.” AMK, KG: 22.06.1988, E. 1987/18, K. 1988/23, RG, Tarih: 26.11.1988, Sayı: 20001, <http://www.anayasa.gov.tr/KARARLAR/IPTALITIRAZ/K1988/K1988-23.htm> (14.05.2002).

[11] M. Gönül ve M. Şahin, “Karşıoy Yazısı.” AMK, KG: 22.06.1988, E. 1987/18, K. 1988/23, RG, Tarih: 26.11.1988, Sayı: 20001, <http://www.anayasa.gov.tr/KARARLAR/IPTALITIRAZ/K1988/K1988-23.htm> (14.05.2002).

[12] Ibid.

[13] Ibid.

[14] Ibid.

[15] Ibid.

[16] Ibid.

[17] Ibid.

[18] Ibid.

[19] Gerekçeli Anayasa Önerisi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, Ankara, 1982, s. 143.

[20] Ibid.

[21] RG, Tarih: 14.04.1930, Sayı: 1471.

[22] Buradaki “doğal” üyeler atamayla gelenleri nitelediği için, haklı olarak eleştirilmiştir. Çünkü, sanki diğer üyelerin “doğal olmadığı” anlaşılmaktadır. Keleş, op. cit., s. 196.

[23] 1580 sayılı Belediye Yasasının bu konuyla ilgili 77. maddesi şöyledir:

ENCÜMENDE BULUNANLAR

Madde 77.- Belediye encümeni, belediye reisi ile müntehap [seçilmiş] encümen azasından ve 88. maddede yazılı daire reislerinden teşekkül eder. Belediye encümenine mansup [atanmış] azanın nısfını tecavüz etmemek [yarısını aşmamak] ve ikiden aşağı olmamak şartiyle belediye meclisleri tarafından kendi azası arasından lüzumu kadar fahri aza intihap olunur...

[24] 1580 sayılı Belediye Kanunu, m. 88.

[25] 1580 sayılı Kanun hakkında iptal davası açılamayacağını hatırlatmak gerekir. Bu konu hakkında geniş bilgi edinebilmek için bkz. A. Ş. Gözübüyük ve T. Akıllıoğlu, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 1992, 51-54.

[26] Belediye encümeni hakkında daha geniş bilgi edinebilmek için bkz. Z. Çoker, Belediye Encümeni Görev ve Yetkileri, TODAİE Yayınları, Ankara, 1999; C. Güvenç, “Belediye Encümenlerinin Oluşumu ve Çalışması”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 1, Sayı: 6 (Kasım 1992), s. 31-46.

[27] Anayasa, m. 153/2.

[28] Bu organın adı “dernek” olmasına rağmen, Canman’ın da belirttiği gibi, “diğer çeşitli yasalarda tanımlanmış olan derneklerle bir benzerliği yoktur. Organlık sıfatının kazanılması veya kaybedilmesi köy derneği için söz konusu değildir”. D. Canman, “Köy Yönetimi ve Sorunlar”, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, (yay. haz.) B. A. Güler ve A. Sabuktay, TODAIE Yerel Yönetimler ve Araştırma ve Eğitim Merkezi, Ankara, (y.t.y.), s. 285.

[29] RG, Tarih: 18.01.1984, Sayı: 18285.

[30] 442 sayılı Köy Kanunu (RG, Tarih: 07.04.1924, Sayı: 68), m. 20. 

[31] Gözübüyük ve Akıllıoğlu, op. cit., s.  113.

[32] Ibid.

[33] Köy derneği yerine de, köylerin nüfusuna göre üye sayısı 6-18 arasında değişen “köy meclisi” kurulmasını isteyen görüşlere rastlanmaktadır. Bkz. Canman, op. cit., s. 287.

[34] Z. Çoker, “Anayasa ve Yerel Yönetimler”, Yerel Yönetimlerde Reform, Kamu Yönetimi Uzmanları Derneği Yayını, Ankara, 1993, s. 11.

[35] Ibid.

[36] DPT, Yerel Yönetimler (Özel İhtisas Komisyonu Raporu), DPT Yayınları, Ankara, 2001, s. 22.

[37] Anayasa Taslağı, m. 116/1.

[38] Gerekçeli Anayasa Önerisi, op. cit., s. 144.

[39] Anayasa, m. 148/1.