Yard. Doç. Dr. Recep BOZLAĞAN* 

BELEDİYE İKTİSADÎ TEŞEBBÜSLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİNDE TEMEL SORUN

            GİRİŞ

            Belediyeler, yerel hizmetlerin yürütülmesinde aktif yerel yönetim birimleri konumundadırlar. Hızla artan kentleşme ve kentlerin, ülkelerin hemen her açıdan itici güçleri durumuna gelmesi, belediyelerin konumunu giderek güçlendirmektedir. Kentsel ihtiyaçların ve buna paralel olarak yerel hizmetlerin çeşitlenmesi, belediyelerin hizmet yükünü artırmaktadır. Artan hizmet yükü karşısında, belediyeler değişik yöntemlere başvurmaktadırlar. Bu çalışmada, belediyeler tarafından sıkça kullanılan alternatif bir hizmet sunum biçimi olan “Belediye İktisadi Teşebbüsleri” incelenmektedir. Çalışma, iki ana bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin tanımı, özellikleri, hukuksal dayanakları, kuruluş biçimi, kuruluş nedenleri ve belediye yönetimi ile ilişkileri üzerinde durulmaktadır. İkinci bölümde, özelleştirme kavramının tanımı ve kapsamı, belediye iktisadi teşebbüslerinin özelleştirme nedenleri ve yöntemleri üzerinde durulmaktadır. Çalışma, sonuç bölümünde yapılan değerlendirme ve önerilerle bitirilmektedir.

Birinci Bölüm

 BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ

A. BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN TANIMI ve ÖZELLİKLERİ

            Belediye iktisadi teşebbüsleri, kimi yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla belediyeler tarafından kurulan ya da yönetiminin elde edilmesi şartıyla ortak olunan, bağımsız bütçeli, özel hukuk tüzel kişileri şeklinde tanımlanabilir.

            Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin genel özellikleri şu şekilde sıralanabilir:

i.                    Belediye tarafından kurulur (semayesinin yarıdan fazlası belediyeye ait olmalı) veya (yönetiminin elde edilmesi şartıyla)  belediyece ortak olunurlar.[1]

ii.                  Belediyenin görev alanına giren bir konuda faaliyet gösterirler.[2]

iii.                Yönetim belediyenin elindedir.

iv.                Belediye bütçesinden bağımsız bir bütçeye sahiptirler. 

v.                  Özel hukuk tüzel kişisidirler.

            Günümüzde Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin mevzuatla belediyelere verilen görevlerin dışında, çok çeşitli alanlarda faaliyette bulundukları görülmektedir. İktisadi teşebbüslerin deriden tekstil ürünlerine, gıda maddelerinden mobilya üretimine kadar bir çok konuda çalıştıkları bilinmektedir. Kuşkusuz bunlardan bazıları kâr amacı güdülmeyen ve ekmek, su ve ulaşım gibi halkın temel ihtiyaçlarını karşılamayı veya bölge kalkınmasını ya da  gider tasarrufunu amaçlayan faaliyetlerdir. Bazıları ise kâr amaçlıdır. Otoparklar ve turistik işletmeler belediyeye gelir sağlamak için kurulmuş tesislerdir.[3]

B. BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN HUKUKÎ DAYANAKLARI

            Belediyelerin, yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla iktisadî teşebbüsler kurabilmesinin başlıca hukukî dayanaklarını 1580 sayılı Belediye Kanunu, 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu[4], 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu[5]  ve 5762 sayılı Türk Ticaret Kanunu oluşturmaktadır.

            1580 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyelerin Hakları, Salahiyetleri ve İmtiyazları” başlığını taşıyan 19. maddesinin 1. fıkrası, “belediye idareleri kanunun kendilerine tahmil ettiği vazife ve hizmetleri ifa ettikten sonra, belde sakinlerinin müşterek ve medenî ihtiyaçlarını tesviye edecek her türlü teşebbüsatı icra ederler” hükmünü taşımaktadır. Aynı maddenin 4. fıkrasının A bendinde, “doğrudan doğruya yapılmak ve işletilmek  şartı ile su, havagazı, elektrik ve tramvay tesisatı kurmak ve işletmek, göl, nehir, körfez ve mücavir sahillerde vapur ulaşımını yerine getirmek belediyelerin hakkıdır. Ancak, belediyeler bu işlerin tesis veya işletilmesi için müddeti kırk seneyi aşmamak ve mevzuata uygun olmak şartıyla imtiyaz verebilirler” hükmü bulunmaktadır. 5. fıkra ile, “belediye sınırları dahilinde belirli bölgeler arasında yolcu nakil vasıtası olarak otobüs, omnibüs, otokar, tünel, troley ve füniküler işletmek ve mezbahalarda kesilen etleri ... satış yerlerine nakletmek ...” belediyelerin tekeline verilmiştir.

            31.3.1950 tarih ve 5656 sayılı Kanun ile, 1580 sayılı Belediye Kanunu’na eklenen Ek 2. madde’de[6] “Belediyeler bu maksadı (belediye meskenleri yapmak ve bu meskenleri belde sakinlerine kiraya vermek veya satmak işlerini) sağlamak üzere bütçelerinde gerekli paraları ayırmak suretiyle döner sermaye tesisine ve kurulmuş veya kurulacak yapı ortaklıklarına katılmaya yetkilidirler” hükmü bulunmaktadır.

            1580 sayılı Belediye Kanunu’nun gerekçesinde Kanun’un dayandığı bazı esaslar sıralanmıştır. Bunlardan 2.’sinde “Belediyeler için Devlet kanunlarının ahkâmına muarız olmamak şartı ile, mahallî temayül ve ihtiyaçların ifade ve emrettiği her türlü imar ve terakki kararlarını vermek ve tatbik etmek hususunda, Cumhuriyet fertleri gibi, hukuku tabiiyeden olan serbestii sayüamel hakkı sarahaten tanınmıştır”[7] hükmü yeralmaktadır. Buna göre, belediyeler de özel ve gerçek tüzel kişiler gibi, temel haklardan olan çalışma ve işyapma hakkına sahiptir. Bu nedenle, belediyelerin 19. maddenin 1. fıkrasında yeralan sınırlamalar dahilinde, istedikleri konuda şirket kurma ve kurulmuş şirketlere ortak olma hakkına sahip[8] oldukları söylenebilir. 

            3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu da 1580 sayılı Kanun ile belediyelere bu konuda verilen hak ve yetkileri tanımıştır. Nitekim, 3030 sayılı Kanun’un 8. maddesi “Büyükşehir ve ilçe belediyeleri, görevli oldukları konularda, 1580 sayılı Belediye Kanunu ve diğer ilgili mevzuat hükümleri ile belediyelere tanınan hak, yetki, imtiyaz ve muafiyetlere sahiptir” hükmünü taşımaktadır.  

            Türk Ticaret Kanunu’nun 18. maddesinde “Ticaret şirketleriyle, gayesine varmak için ticari bir işletme işleten dernekler ve kendi kuruluş kanunları gereğince hususi hukuk hükümleri dairesinde idare edilmek veya ticari şekilde işletilmek üzere Devlet, Vilayet, Belediye gibi amme hükmi şahısları tarafından kurulan teşekkül ve müesseseler dahi tacir sayılırlar” hükmü yeralmaktadır. Aynı Yasa’nın 275. maddesi “Devlet, Vilayet, Belediye gibi amme hükmî şahıslarından birine esas mukaveleye dercedilecek bir hükümle pay sahibi olmasa dahi, mevzuu amme hizmeti olan anonim şirketlerin idare ve murakabe heyetlerinde temsilci bulundurma hakkı verilebilir” hükmünü taşımaktadır.

            Yukarıda yapılan açıklamalardan, Türk Ticaret Kanunu’nda, belediyelerin şirket kurma ve kurulmuş şirketlere ortak olmaları konusunda engelleyici bir hüküm bulunmadığı gibi, belediyelerin, kamu hizmeti gördüğü kabul edilen anonim şirketlerin  yönetim ve denetim kurullarında temsiline ilişkin hükümlere yer verilmek suretiyle, belediyelerin de şirket kurabilmelerine, kurulu bulunan şirketlere katılabilmelerine dolaylı yoldan imkan tanındığı söylenebilir.[9]

            4046 sayılı Özelleştirme Kanunu da belediye iktisadi teşebbüsleri konusunda çeşitli hükümler taşımaktadır. Sözgelimi, söz konusu Kanun’un 26. maddesinde, “Belediyeler ve diğer mahalli idareler ile bunların kurdukları birlikler tarafından ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması Bakanlar Kurulu’nun iznine tabidir” hükmü yeralmaktadır. Başka bir anlatımla, 4046 sayılı Yasa da belediyelere iktisadi ve ticari girişimlerde bulunma hak ve yetkisi tanımıştır.

C. BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN KONUMU

Literatürde, Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin konumu ile ilgili farklı görüşler bulunmaktadır. Bazı bilimadamları söz konusu şirketleri özel sektör kuruluşu olarak değerlendirmekte ve belediyelerde görülen şirketleşme uygulamalarını “özelleştirme yöntemi” olarak kabul etmektedirler. Bu görüşü savunan bilimadamlarının başlıca hareket noktaları, Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin Türk Ticaret Kanunu hükümlerine göre kurulmakta ve faaliyetlerini sürdürmekte olmalarıdır. Diğer bir ifade ile, adı geçen şirketlerin hukukî açıdan “özel hukuk tüzel kişisi” olmalarıdır. Bu yaklaşıma göre, “şirketler özel hukuk hükümlerine tabi oldukları için, özel sektör kuruluşları ile eşit şartlara sahiptirler ve piyasa araçlarından yararlanmada aralarında bir farklılık yoktur”[10].

Diğer taraftan, Belediye İktisadi Teşebbüslerini özel sektör kuruluşu olarak kabul etmeyenler de vardır.[11] Bunlara göre, söz konusu şirketler, her nekadar hukukî açıdan “özel hukuk tüzel kişisi” ise de, belediyeler genel olarak buralarda yüzde (%) 50’nin üzerinde paya sahiptirler. Bu durum belediyelere, şirket yönetiminde önemli imkanlar sağlamaktadır. Sözgelimi, yönetim kurulu üyeleri ve genel müdür belediye yönetimince belirlenmekte, dolayısıyla şirket politika ve stratejileri belediye yönetimince şekillendirilmektedir. Bu nedenle, şirketler gerçekte bir kamu kurumu olan belediyenin bir uzantısı haline gelmektedir. Bu durumda, Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin piyasa şartlarına göre hareket etme avantajı kağıt üzerinde kalmakta, genellikle belediye yönetiminin politikaları doğrultusunda yönetilmektedir. Şirketlerin çoğunlukla zarar ediyor ya da ettiriliyor olmaları ve seçim dönemlerinde birer oy deposu olarak görülmeleri de bu durumun bir diğer göstergesidir. Bu görüşleri savunan bilimadamları, Belediye İktisadi Teşebbüslerini “şirketleşme” adı altında bir özelleştirme yöntemi olarak değil, özelleştirilmesi gereken ekonomik girişimler olarak kabul etmektedirler.

Her iki görüşü savunan bilimadamlarının haklı oldukları taraflar vardır. Sözgelimi, birinci grupta yeralan bilimadamlarına göre Belediye İktisadi Teşebbüsleri, hukukî açıdan “özel hukuk tüzel kişisi” konumundadır. Söz konusu kuruluşların “hukukî konumu” ile “idari durumu” birbirinden ayrı konulardır. Başka bir anlatımla, Belediye İktisadi Teşebbüsleri “özel hukuk tüzel kişisi” niteliğinde olup, bu nitelikleri dolayısıyla, piyasa mekanizmasına ve şartlarına uygun olarak faaliyette bulunma potansiyeline sahiptirler. Ancak, bu şirketlerin piyasa şartlarına göre yönetilip yönetilmedikleri ise başka bir konudur. Eğer belediyeler, bu şirketleri rasyonel esaslara uygun olarak işletirlerse, bu durum kendilerine çeşitli yararlar sağlayacaktır. Tersi durumda ise, belediye mekanizmasının işleyişini olumsuz etkileyen bir etmen durumuna geleceklerdir. Dolayısıyla, iktisadi teşebbüslerin “hukukî konumu” ile “idari durumu” birbirinden ayırdedilmelidir. 

Öte yandan, diğer grupta yeralan bilimadamlarına göre, konuya bütüncül yaklaşılmalıdır. Belediye İktisadi Teşebbüsleri her nekadar “özel hukuk tüzel kişisi” ise de, yönetim ve denetim organlarının belediye yönetimince belirlenmesi dolayısıyla, belediyelerin ağır etkisi altındadır. Bu nedenle, şirketlerin özel hukuka tabi olmasından kaynaklanan imkanlar, söz konusu şirketlerin serbest piyasa şartlarına uygun olarak hareket etmesi için değil, belediyelerin kamu hukukunun katı kurallarından bir ölçüde kurtulması yönünde kullanılmaktadır. Nitekim uygulamalar, Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin genel olarak çağdaş yönetim tekniklerine uygun biçimde yönetilmediklerini göstermektedir. Bu durumun altında yatan başlıca neden ise, bir siyasal kamu kurumu olan belediyelerin, bu özelliğinin (siyasal kamu kurumu olma özelliğinin) iktisadi teşebbüslere olumsuz yansımasıdır. Bu nedenle, Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin mutlak anlamda özel sektör kuruluşu olarak kabul edilmesi doğru olmayabilir. Kağıt üzerinde “özel hukuk tüzel kişisi” olan bu kuruluşlar, içinde bulundukları ilişkiler ağı açısından “kamu tüzel kişisi” izlenimi vermektedir. Bundan dolayı, mutlak anlamda özel sektör kuruluşu olarak kabul edilmeleri gerçekçi bir yaklaşım olarak görülmeyebilir.

Bu tartışmalar ışığında, Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin hukukî açıdan “özel hukuk tüzel kişisi” oldukları, ancak, bu özelliğin genel olarak kağıt üzerinde kaldığı, bu durumun ise Türk Kamu Yönetim Sistemi’nden kaynaklandığı söylenebilir. Mevcut yönetim sistemindeki aksaklıklar dolayısıyla, hukuken “özel hukuk tüzel kişisi” konumunda bulunan Belediye İktisadi Teşebbüsleri, genel olarak bu kimlikten uzaklaşmakta, serbest piyasa şartlarına uygun olarak yönetilmemektedir. Söz konusu şirketler, belediyeler için merkezi idarenin ağır vesayet denetiminden kurtulma ve personel rejimindeki eksiklikleri giderme yönünde birer çıkış kapısı haline gelmişlerdir.    

D. BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN KURULUŞ ŞEKLİ

Hatırlanacağı üzere, 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu’nun 26. maddesinin son bendinde, “Belediyeler ve diğer mahallî idareler ile bunların kurdukları birlikler tarafından ticarî amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması Bakanlar Kurulu’nun iznine tabidir” hükmü yeralmaktadır. 1994 yılına gelinceye kadar, belediyeler bu tür işletmeleri, en yüksek karar organı olan belediye meclisinin kararı ile kurabilmekteydiler. Ancak, 1994 yılında 4046 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmiş olması ve kapsamına yerel yönetimlere ait ticari şirketleri de almış olması nedeniyle, bu tür şirketlerin kurulması Bakanlar Kurulu’nun iznine bağlı kılınmıştır.[12]

İçişleri Bakanlığı’nca çıkarılan 16.08.1995 tarih ve 46894 sayılı Genelge’de yerel yönetimlerin iktisadi ve ticari şirket kurmaları ve kurulmuş olanlara katılmaları konusunda izin almak için Bakanlar Kurulu’na yapılacak başvuru dosyasında şu tür belgelerin bulunması gerektiği belirtilmiştir.

i.                    Şirket kurulmasının ya da katılımda bulunulmasının nedenlerini gösteren gerekçeli rapor, 

ii.                  Kurulacak ya da katılınacak şirket ile ilgili fizibilite çalışmasını gösteren rapor, 

iii.                Şirketin amaç ve konusu, 

iv.                Sermaye katılım miktarı,  

v.                  Gelir-gider nakit durumu, 

vi.                Şirketin en son kar-zarar cetveli, 

vii.              Şirket kurulmasına ilişkin mülki yönetim amirinin olumlu görüşü.  

Söz konusu dosya iki nüsha halinde düzenlenerek İçişleri Bakanlığı’na gönderilir. Bu çerçevede yapılan başvurular, Bakanlar Kurulu’na sevk edilmeden önce, bir ön incelemeye tabi tutulur. Şirketin kurulması ya da kurulacak şirkete ortak olunmasında yarar görüldüğü taktirde, Bakanlar Kurulu’na olumlu görüş bildirilerek gerekli izin isteminde bulunulur.[13]

Buna göre, iktisadi teşebbüs kuracak olan belediyeler, önce kuracakları iktisadi teşebbüs konusunda İçişleri Bakanlığı aracılığıyla Başbakanlığa başvurarak Bakanlar Kurulu’ndan gerekli izni alacaklardır. Daha sonra söz konusu iktisadi teşebbüsü kendi meclisleri kararı ile kurarak, teşebbüs yönetmeliğini İçişleri Bakanlığı aracılığı ile Sayıştay Başkanlığı’na gönderecek, Sayıştay’ın görüşleri doğrultusunda düzeltmeler yaptıktan sonra ilan ederek yürürlüğe koyacaklardır.[14]

Bu düzenleme ile, belediye iktisadi teşebbüslerinin kurulması merkezi yönetimin iznine bağlı kılınmıştır. Getirilen vesayet denetimi, literatürde “a priori” olarak da adlandırılan “eylem ve işlem yapmadan önce izin alma” niteliğini taşımaktadır.

E. BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN KURULUŞ NEDENLERİ

            1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu incelendiğinde, belediyelere adeta bir girişimci gibi ticarî ve endüstriyel girişimlerde bulunma konusunda geniş yetkiler verildiği[15] görülmektedir. Belediyeler, değişik sebeplerin de etkisiyle, kendilerine tanınan yetkiler dahilinde iktisadî ve ticarî teşebbüsler kurmuşlardır.

            Kuşkusuz belediyeler salt değişik kanunlarca kendilerine tanınan yetkiler dolayısıyla iktisadî ve ticarî girişimlerde bulunmamaktadırlar. Diğer bir ifade ile, belediyelerin ekonomik ve ticarî girişimlerinin altında yatan neden, yalnızca mevzuatla bu konuda verilen yetkinin kullanılması olarak görülmemelidir. Belediyeler, türlü nedenlerin etkisiyle bu çeşit girişimlerde bulunmaktadırlar. Belediyeleri iktisadî ve ticarî girişimler kurmaya iten nedenler şu şekilde sıralanabilir.

i.                    Hizmet sunumunu olumsuz etkileyen mevcut bürokratik yapının dışına çıkma isteği: Yerel hizmetler, doğası gereği günlük hayatın her anını ilgilendiren ve bireyin günlük yaşantısını doğrudan etkileyen hizmetlerdir. Bu tür hizmetlerin karşılanması ve günlük yaşamda meydana gelen değişimlere ayak uydurulması, hizmet yönetiminin hızlı bir biçimde yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Yerel ihtiyaçlardan kaynaklanan bu durum esnek örgüt yapıları ve hızlı karar alma mekanizmalarını gerektirmektedir. Yerel hizmetler bu özellikleri dolayısıyla merkezî yönetimin yürütmekle yükümlü olduğu hizmetlerden ayrılır. Bu nedenledir ki, kamu hukukunun ve bürokrasisinin katı kuralları ve ağır karar alma mekanizmaları özellikle yerel ihtiyaçların karşılanmasında yetersiz kalmaktadır. İhtiyaç duyulan araç, gereç ve personel temini gecikmekte, hatta olanaksız duruma gelmekte, planlanan bir çok yatırıma zamanında başlanamamaktadır. Hizmetlerde meydana gelen bu tür gecikmeler ise maliyetleri artırmakta ve belediye bütçesine ek yük getirmektedir. Yerel hizmetlerin doğasında var olan hızlı karar alma, alınan kararları uygulama ve esnek örgüt yapılarına sahip olma gereği dolayısıyla, belediyeler kamu hukukunun ve bürokrasisinin katı kuralları ve ağır işleyişi içinde, iktisadî teşebbüsleri kendilerine bir çıkış  yolu olarak görmektedirler. Belediye tüzel kişiliğinden  ayrı bir tüzel kişiliğe ve bütçeye sahip olan bu teşebbüsler, Türk Ticaret Yasası’na, dolayısıyla da özel hukuk hükümlerine tabi olduğu için, belediyelerin gereksinim duyduğu hızlı karar alma ve esnek örgüt yapılarını sağlama potansiyeline sahiptirler.   

ii.                  Yörenin ekonomik açıdan geliştirilmesi isteği: 60’lı yılların sonlarından bu yana, Batı dünyasını etkisi altına alan ekonomide liberalleşme ve devletin asıl işlevlerine dönmesi konusundaki hareketler 80’li yıllarda Türkiye’yi de etkisi altına almış, merkezi hükümetin ekonomik düşüncesinde çok önemli dönüşümler olmuş, devletin doğrudan mal ve hizmet üretimine yönelik yatırımları büyük ölçüde durdurulmuştur. Önceleri yurt düzeyinde dengeli ekonomik kalkınmayı amaç edinerek, özel sektörün önem vermediği konularda ve yörelerde de yatırımlar yapan devlet, bu kimliğinden hızla uzaklaşmıştır. Böylece, söz konusu yörelerdeki ekonomik hayat durgunluğa girmiş ve diğer bazı faktörlerin de etkisiyle, sosyo-ekonomik açıdan olumsuz sonuçlara yol açmıştır. Bu durum, söz konusu yörelerdeki yerel yönetimleri özellikle de belediyeleri harekete geçirerek, yerel ekonomik ve ticari yaşamın canlanması için bir takım önlemler almalarına yol açmıştır. Sonuçta, bir çok belediye, iktisadi teşebbüsler kurarak ya da mevcutlara ortak olarak bölgelerindeki ekonomik çözülmeye biraz olsun engel olmaya çalışmışlardır.

iii.                Yeni gelir kaynakları yaratma isteği: Her ne kadar, 80 sonrası dönemde belediyelerin gelirlerinde önemli iyileştirmelere gidilmiş ise de, istenilen düzeye ulaşılamamıştır. Ayrıca, kuruluş amacı bütün yerel yönetimlere yardım sağlamak ve destek vermek olan yerel yönetim fonları merkezde siyasî gücü elinde bulunduranlar tarafından genel olarak sübjektif bir biçimde kullanılmıştır. Öte yandan, gerek yerinden yönetim sisteminin yapısal sorunlarından ve gerekse yerel yönetimlerin malî durumlarından kaynaklanan sorunların da etkisiyle, gelir sıkıntısı içinde bulunan belediyeler, iktisadî ve ticarî girişimler kurarak kendilerine ek gelir sağlama yoluna gitmişlerdir.

iv.                Nitelikli eleman istihdam etme isteği: Belediyelerin tâbi olduğu ücret rejimi günün koşullarına yanıt vermekten uzaktır. Merkezi hükümet, ayrı bir tüzel kişiliğe ve bütçeye sahip olan, mali ve yönetimsel özerkliği bulunan belediyelerin ücret ve personel rejimlerini doğrudan etkileyebilmektedir.[16] Kaliteli elemanların kamu sektöründe istihdam edilmesi için gerekli olanakları sunamayan mevzuat hükümleri nedeniyle, branşlarında yetişmiş kişiler daha iyi iş olanakları sağlayan özel sektör kuruluşlarına yönelmektedir. Uygulamada ortaya çıkan bu olumsuz durum, belediyelerin iyi bir bürokratik kadro oluşturmasına engel olmaktadır. İşte bu olumsuz faktörü ortadan kaldırmak, gereksinme duyulan kadroları temin etmek isteyen belediyeler, varolan olanaklar içinde ekonomik girişimler kurup şirketleşmekte ve bunların yönetim kademelerine kendi kurmay heyetlerini getirerek bu kişilere ek gelir olanakları sunmaktadırlar.

v.                  Merkezî yönetimin denetiminden kurtulma isteği[17]: Belediyeler, kamu hukukuna tâbi oldukları için, merkezi yönetim kuruluşlarının (Bakanlıkların, Sayıştayın vb.) denetimi altındadırlar. Belediye İktisadi Teşebbüsleri ise, özel hukuka bağlı oldukları için yalnızca Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın denetimi altındadır ve bu denetim de özel hukuk hükümlerine göre gerçekleşmektedir. 

vi.                Özel girişimcilere giden kamu fonlarının bir kısmını iktisadi teşebbüsler aracılığı ile tekrar belediyeye kazandırma isteği[18]: Belediyeler, yerel hizmetlerin karşılanması konusunda yaptıkları ihalelere kendi iktisadi teşebbüslerini de girdirmekte ve böylece, belediye kasasından çıkan giderlerin bir kısmının bu şekilde belediyeye dönmesine çalışmaktadırlar

vii.              Özel bankaların sermaye şirketlerine sundukları kredi olanaklarından yararlanma isteği: Yürürlükteki mevzuatta belediyeler de dahil olmak üzere, kamu kurum ve kuruluşlarının diledikleri banka veya finansal kuruluşlarla çalışmaları mümkün değildir. Çünkü, kamu kurumlarının hangi bankalarla nasıl çalışacakları ilgili yasalarda belirtilmiştir. Oysa, özel hukuk tüzel kişileri bu konuda daha serbest hareket edebilmektedirler. Belediye iktisadi teşebbüsleri de birer özel hukuk tüzel kişisi niteliğine sahip sermaye şirketleri olduğu için, özel sektör bankalarının sermaye şirketlerine sundukları kredi olanaklarından daha serbest bir biçimde yararlanabilmektedirler.

F. BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİNİN BELEDİYE YÖNETİMİ İLE İLİŞKİLERİ

            Daha önce de belirtildiği gibi, Belediye İktisadi Teşebbüsleri, çoğunluk hissesi ya da yönetimi belediyelerin elinde bulunan ekonomik ve ticari şirketler olarak nitelenebilir. Sermayenin yarıdan fazlasının belediyeye ait olması ya da yönetimin belediyenin elinde bulunması, bu şirketlerle belediye arasındaki ilişkilerin yürütülmesinde belediyelere önemli olanaklar sağlamaktadır. Örneğin, söz konusu şirketlerin yönetim ve denetim kurulları belediye yönetimince atanmakta ve genellikle buralarda belediyenin orta ve üst düzey yöneticilerine “yönetim kurulu üyeliği, denetim kurulu üyeliği” gibi görevler verilmektedir. Böylece, belediye ile iktisadi teşebbüsler arasında bağlantı ve koordinasyon da sağlanmaya çalışılmaktadır.

            Belediye iktisadi teşebbüslerinin belediye yönetimi ile ilişkilerinin yürütülmesinde belediye bünyesinde kurulan birimlerden yararlanıldığı da görülmektedir. Örneğin, İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nde bu fonksiyonu yerine getirmek üzere, belediye bünyesinde bir birim oluşturulmuştur. “Kaynak Geliştirme ve İştirakler Daire Başkanlığı” adlı söz konusu birim, bir yandan belediye ile iktisadi teşebbüsler arasında ihtiyaç duyulan bağlantıyı temin ederken, bir yandan da şirketler arasında koordinasyon sağlama, hizmet politika ve stratejilerinin oluşturulması gibi işlevleri yerine getirmektedir.

            Belediye İktisadi Teşebbüsleri ile belediye yönetimi arasındaki ilişkide, belediye “düzenleyici”, iktisadi teşebbüs ise “üretici” konumdadır. Konuyu biraz daha açmak gerekirse, belediye hizmetlerinin yürütülmesinde başlıca üç aktörün varlığından sözedilebilir. Bunlar, “hizmeti üreten (üretici)”, “hizmeti tüketen (tüketici)” ve “hizmetin üretim ve tüketimini düzenleyen (düzenleyici-yönetici)” aktörlerdir. Bu ilişkiler ağı içinde, “tüketici”, hizmetten doğrudan ya da dolaylı olarak yararlanan kişi veya kişilerdir. “Üretici”, doğrudan mal ve hizmet üreten birimdir. Bu, belediyeye ait bir birim olabileceği gibi, bu alanda çalışan özel amaçlı bir kurum (İSKİ, İETT, EGO vb.), gönüllü bir teşekkül, Belediye İktisadi Teşebbüsü ya da kâr amaçlı bir şirket de olabilir. “Düzenleyici” ise, hizmeti üreten aktörleri seçen, hizmetin yürütülme esaslarını belirleyen kurumdur.[19] (Bkz. Şekil 1) Bir belde sınırları içinde “düzenleme” fonksiyonunu belediye yerine getirmektedir.

            Şekil 1’de belirtilen “hizmet elemanları arasındaki ilişkiler ağı”nda düz çizgiler otorite ilişkisini göstermektedir. Başka bir anlatımla, “tüketici”, “düzenleyici” ve “üretici” arasındaki “denetleme-düzenleme-yönetme” ilişkisini ifade etmektedir. Bu ilişkide “tüketiciler”, “düzenleyiciyi” denetlemekte, “düzenleyici” de “üretici”yi denetlemekte ve hizmet arzını düzenlemektedir.

            Kesik çizgiler hizmet arzını göstermektedir. Şekil 1’de hizmet arzından yararlanan “tüketici”lerdir. Bazı zamanlarda “düzenleyici” de hizmet arzından doğrudan yararlanmaktadır. Bu durumda çizgilerin yönü “düzenleyici”ye doğru olmaktadır.

            Noktalı çizgiler ise hizmet karşılığı ödemeleri göstermektedir. Ödemeler kimi durumlarda doğrudan “üretici”ye yapılırken, kimi zamanlarda vergiler ya da harcamalara katılma payları biçiminde “düzenleyici”ye yapılmaktadır. “Düzenleyici”, “tüketiciler”den sağladığı bu gelirlerin bir kısmını sübvansiyonlar şeklinde “üretici”ye aktarabilmektedir.

            Hizmet elemanları arasındaki ilişkiler ağı, Belediye İktisadi Teşebbüsleri söz konusu olduğunda kısmen farklılık göstermektedir (Bkz. Şekil 2). Buradaki başlıca farklılık, “belediye” ile “belediye iktisadi teşebbüsü” arasındaki “otorite ilişkisi”nden kaynaklanmaktadır. “Üretici” birim gönüllü teşekküller, özel sektör kuruluşları ya da bizzat halkın kendisi (bireyler) olduğu zaman, belediye ile bunlar arasındaki ilişki “düzenleme-denetleme” nitelikli olmaktadır. Buna karşılık, “üretici” birim belediye iktisadi teşebbüsü olduğu zaman, belediye ile iktisadi teşebbüs arasındaki ilişki “düzenleme-denetleme”nin de ötesinde, belediye iktisadi teşebbüslerinin özel konumundan dolayı, “yönetme” niteliğini kazanmaktadır. Bu durumda, “düzenleyici-denetleyici” konumda bulunan belediye, dolaylı da olsa “üretici” konumunu kazanmaktadır.

            Daha önce de ifade edildiği gibi, mevzuatla belediyenin tekeline verilen ve bir kamu tüzel kişisi olan belediyenin sahip olduğu kamu gücünü gerektiren hizmetlerin dışındaki belediye hizmetlerinin yürütülmesinde, belediyenin hem “düzenleyici-denetleyici” hem de “üretici” konumda yeralması bir takım olumsuz sonuçları da beraberinde getirebilmektedir. Sözgelimi, 1996 yılında belediye başkanları, İçişleri Bakanlığı mülkiye müfettişleri, kontrolörleri ve Sayıştay denetçileri arasında yapılan bir araştırmada, denetim elemanlarının yüzde (%) 61’i Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin yetkisizlik dolayısıyla denetlenemediğini belirtmiştir. Belediye başkanlarının ise yüzde (%) 39’u yeterli denetimin yapılmadığını belirtmiştir[20].

İkinci Bölüm

ÖZELLEŞTİRME KAVRAMI

            A. ÖZELLEŞTİRMENİN TANIMI ve KAPSAMI

            Özelleştirme yönetim, ekonomi ve işletme gibi bir çok bilim dalının ilgi alanına giren bir yaklaşımdır[21]. Bu nedenle, özeleştirmenin tüm unsurlarını içeren kapsamlı bir tanımının yapılması oldukça zordur. “Özelleştirme kavramını ortaya çıkaran faktörlerin çeşitliliği, özelleştirme ile gerçekleştirilmek istenen amaçların çokluğu ve özelleştirme sürecinin türlü sonuçlara neden olması”[22] kavramın tanımlanmasını güçleştirmektedir. Diğer taraftan, özelleştirme kavramının kapsamındaki genişlik de tanımlamada karşılaşılan bir diğer güçlüktür. Örneğin, “bir kamusal hizmetin finansmanın özelleştirilmesi, kamusal tekellerin kaldırılması, mülkiyetin ya da yönetimin özelleştirilmesi veya üretimin özelleştirilmesi”[23] gibi hususlar kavramın kapsamını genişletmiş, dolayısıyla da tanımını güçleştirmiştir. Bu nedenlerden ötürü, literatürde birbirlerinden az veya çok fark gösteren tanımlarla karşılaşmak olasıdır.

            Özelleştirmenin değişik boyutlarını içeren bir tanım belki şu biçimde yapılabilir. Kamusal bazı hizmetlerin, kullanıma paralel olarak bedellendirilmesi ya da kamuya ait iktisadi mal ve hizmet üretim birimlerinin mülkiyetinin veya yönetiminin özel sektöre devri, yahut kamunun elinde bulunan iktisadi faaliyet alanlarının herhangi bir yönetim ve mülkiyet devri söz konusu olmaksızın özel sektöre açılması ya da  bireyin veya gönüllü teşekküllerin kamusal hizmetlerin yürütülmesinde yeralması[24] özelleştirme olarak kabul edilebilir.

            Özelleştirme kavramı belediyeler açısından iki ayrı işlemi ifade etmektedir. Bunlardan ilki, kendi meclisleri eliyle veya kanunlar yoluyla kurulan iktisadî teşebbüslerin veya diğer hizmet birimlerinin özelleştirilmesidir. Kavramın ikinci yönü ise, belediyelerin yasal olarak yerine getirmek zorunda oldukları çöp toplama, mezbaha, mezarlık ve itfaiye gibi hizmetleri diğer kurum ve kuruluşlara yaptırabilmeleridir.[25] Bu nedenle, belediyelerde özelleştirme iki farklı düzeyde ele alınmıştır. Bunlardan ilki belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi ve ikincisi ise Belediye İktisadi Teşebbüslerinin özelleştirilmesidir.

            B. BELEDİYE HİZMETLERİ ve ÖZELLEŞTİRME

            Belediye hizmetleri, “belediyenin, gönüllü teşebbüslerin ve özel sektör kuruluşlarının bir beldedeki yerel ortak ihtiyaçları karşılamak ve kamu yararını sağlamak için sundukları ve ilgili belediyenin gözetim ve denetimi altında bulunan sürekli ve düzenli faaliyetler”[26] olarak genel bir biçiminde tanımlanabilir.

            Belediye hizmetleri, 1580 sayılı Belediye Yasası’nın 15. ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Yasası’nın 6. maddesinde sayma yöntemi ile belirtilmiştir. Buna ek olarak, 1580 sayılı Yasa’nın 19. maddesinde yerel hizmetlerin yürütülmesi konusunda belediyelere genel yetki  tanınmıştır. Belediye hizmetlerinin bir kısmı doğası gereği doğrudan belediyelerce yürütülmesi gereken hizmetler olup, ilke olarak özel kesime veya gönüllü girişimlere devredilmemektedir. Bu tür hizmetler, hemşehrilerin hak ve özgürlüklerine düzenlemeler getiren, beldenin güvenliği, kamu düzeni ve kamu sağlığı ile ilgili olan ve kamu gücünün kullanılmasını gerektiren hizmetlerdir. Daha çok düzenleme, denetim ve ceza kesmeye ilişkin olan böylesi hizmetler (1580: 15/3, 15/9, 15/10, 15/15, 15/16, 19/2, 19/6, 70/7, ... ve 3030: 6/a, 6/e, 6/h, 6/k, 6/m, 6/n, 6/o, 6/p, ...) bir kamu otoritesi olan belediyenin kamu gücüne dayandığı için, prensip olarak herhangi bir kurum veya kişiye devredilmemektedir.

            Böylesi hizmetler dışında kalanlar konusunda ise özelleştirmeden alternatif bir hizmet sunum biçimi olarak sıkça yararlanıldığı görülmektedir. Nitekim, 1580 sayılı Belediye Yasası’nda, yasa koyucu hizmetlerin ne biçimde yürütüleceğini hemen hemen bütünüyle belediyelerin inisiyatifine bırakmıştır. Yasa’nın 15, 18 ve 19. maddeleri incelendiğinde, “yapmak-yaptırmak”, “etmek-ettirmek”, “yaptırıp işletmek”, “temin eylemek”, “kaldırtmak” ve “imtiyaz vermek” gibi deyimler kullanıldığı görülmektedir. Böylece, yasa koyucu yerel hizmetlerin yürütülmesinde belediyeleri sorumlu tutmuş, ancak, söz konusu hizmetlerin doğrudan belediyeler eliyle yürütülebileceği gibi, başka kurum, kuruluş ya da girişimlerce de yürütülmesine olanak tanımıştır.

            Buna göre, yerel hizmetlerin yürütülmesinden belediyelerin mutlak biçimde yükümlü tutulduğu söylenebilir. Bununla birlikte, belediyelerin bu yükümlülüğü nasıl ve ne biçimde yerine getirecekleri ise, büyük ölçüde kendi inisiyatiflerine bırakılmıştır. İşte alternatif hizmet sunum biçimlerinin söz konusu olabileceği asıl hizmet alanları da bunlardır.[27] Ayrıca, belde halkı da hizmetin kim tarafından yürütüldüğünden çok, hizmetin kalitesiyle ilgilenmektedir. Hizmetle ilgili sorumluluk belediye yönetiminde kaldığı ve belediyeler hizmetin yürütülmesi konusunda gerekli denetim ve gözetimleri yaptığı sürece, hizmetlerin özel sektör kuruluşları ya da gönüllü girişimler tarafından yürütülmesi, kamu yararı açısından önemli bir sorun meydana getirmeyecektir. Belediyenin, sahip olduğu düzenleme (regülasyon) yetkisi ile hizmete her zaman müdahale ederek kamu yararını koruyabilme durumunda[28] olduğu söylenebilir.

            Belediyelerin, yerel hizmetlerin yürütülmesinde çeşitli yöntemlerden yararlandıkları görülmektedir. Bunlar, başlıklar halinde şu biçimde sıralanabilir.[29]

i.                    İhale,

ii.                  İmtiyaz,

iii.                Yap-işlet-devret,

iv.                Kiralama,

v.                  Şirketleşme,

vi.                Ortak girişim,

vii.              Yasal kurumsal serbestleşme,

viii.            Fiyatlandırma,

ix.                Kupon,

x.                  Gönüllü katılım ve kendi kendine yardım,

xi.                Yönetim sözleşmesi,

xii.              Hizmet sözleşmesi,

xiii.            Kat karşılığı inşaat,

xiv.            Vergi teşvikleri ve idarî düzenlemeler.

C. BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ ve ÖZELLEŞTİRME

Özelleştirme literatüründe, Belediye İktisadi Teşebbüsleri konusunda farklı yaklaşımlar söz konusudur. Hatırlanacağı üzere, daha önceki bölümlerde bu yaklaşımlara yer verilmiş ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin “şirketleşme” adı altında bir özelleştirme yöntemi olmaktan daha çok, içinde bulundukları özel koşullar dolayısıyla, genel olarak özelleştirilme durumunda bulunan şirketler olduğu sonucuna varılmıştı. Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin özelleştirilme durumuna gelmesi ise bir takım nedenlerin sonucudur.

1.      Belediye İktisadi Teşebbüslerinde Özelleştirme Nedenleri

Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin özelleştirilmesi konusunda mali, ekonomik, siyasal ve toplumsal bir çok nedenin varlığından sözedilmektedir. Ancak, örneğin “iktisadi teşebbüslerin yönetiminde etkinlik ve verimlilik sağlamak”, “yerel ekonomiyi canlandırmak”, “iktisadi teşebbüslerdeki aşırı istihdam ve gizli işsizliği önlemek”, “yerel ekonomik yapıyı serbestleştirerek yerel demokrasiyi güçlendirmek”, “mülkiyetin ve sermayenin tabana yayılmasını sağlamak” gibi ekonomik, siyasal ve sosyal nedenlerin belediyeler için ikinci planda kaldığı ileri sürülebilir. Belediyeleri bu konuda güdüleyen asıl nedenlerin daha çok mali ve yönetsel nitelikli olduğu söylenebilir. Bu nedenleri şu biçimde sıralamak olanaklıdır.

            i. Belediyeye Gelir Temin Etmek: Belediyeler borçlarının arttığı ve bu borçları karşılayacak gelir kaynaklarının ve borçlanma olanaklarının daraldığı dönemlerde, gelir sağlamak gibi bir amaç için özelleştirmeye gidebilir. Bu amaç, daha çok belediyenin elindeki üretim birimlerinin özel sektöre satılması yöntemi ile gerçekleştirilebilir.[30]

            ii. Belediye İktisadî Teşebbüsleri’nin Borç Yükünden Kurtulmak: Bu amaç, Belediye İktisadî Teşebbüsleri’nin zarar ettiği ve bu nedenle ortaya çıkan açıkların belediye bütçesinden yapılan transferlerle giderildiği durumlarda söz konusu olur. Bu transferler, bir yandan hizmetlerin yürütülmesini olumsuz etkilerken, diğer yandan belediyenin manevra yeteneğini de daraltmaktadır.[31]

2.      Belediye İktisadi Teşebbüslerinde Özelleştirme Yöntemleri

            Belediyeler anonim şirket niteliğine sahip iştiraklerdeki paylarını ve bu payları temsil eden hisse senetleri ile limited şirketlerdeki paylarını, belediye meclisi kararı ile üçüncü kişilere devredebilir ve satabilir.[32]

            4046 sayılı Özelleştirme Yasası’nın 26. maddesi de belediyelere ait ticari amaçlı kuruluşlar ile pay oranlarına bakılmaksızın her türlü iştiraklerdeki paylarının özelleştirilmesine ilişkin işlemlerin yetkili organlarınca belirlenip yürütüleceğini karara bağlamıştır. Yasa tarafından sözü edilen yetkili organ belediye meclisidir.

            Belediye İktisadi Teşebbüslerinin nasıl özelleştirileceği konusunda  değişik yöntemlerden sözetmek olanaklı ise de, genel olarak 2 farklı yönteme değinilebilir.[33]

            i. Hisse Senetlerinin Borsa Yolu İle Satılması.

            ii. Hisse Senetlerinin İhale Yolu İle Satılması.

            Ancak, konumuz “özelleştirme yöntemleri” olmadığı için, adı geçen yöntemlerin içeriğine girilmeyecektir.

            SONUÇ ve ÖNERİLER

            Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin varlığı ve özelleştirilmesi tartışmalarında, öncelikle “sorun”un ve bu sorun üzerine dayalı “hareket noktası”nın iyi tespit edilmesi gerekmektedir. Asıl sorun, kanaatimizce, belediye iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi değil, Türk Kamu Yönetim Sistemi’nin yapısal sorunlarıdır. Çünkü, belediyeleri iktisadi teşebbüsler kurarak şirketleşmeye iten faktörler mevcut sistemin bir sonucudur. Bu nedenle, ülke kamu yönetim sistemi neden-sonuç ilişkileri çerçevesinde ayrıntılı bir biçimde analiz edilmelidir.

            Belediyelerde iktisadi teşebbüs uygulamaları, diğer bir ifade ile “şirketleşme” faaliyetleri, bazı bilimadamlarınca bir özelleştirme yöntemi olarak kabul edilirken, bazı bilimadamları konuya daha temkinli yaklaşmaktadırlar. Bu yaklaşıma göre, öncelikle belediye şirketlerinin sermaye yapısına ve yönetimine bakılmalıdır. Eğer, belediyenin pay oranı yüzde (%) 50’den fazla veya şirket yönetimi bütünüyle ya da ağırlıklı olarak belediyenin elinde ise, bu durumda “şirketleşme” adı altında bir özelleştirme yönteminden söz etmek gerçekçi olmayacaktır. Her nekadar, söz konusu şirketler özel hukuk hükümlerine göre kurulmuş ve faaliyet gösteriyor ise de, bir kamu tüzel kişisi olan belediyenin büyük ölçüde etkisi altına girmekte ve belediye politikaları doğrultusunda çalışmaktadır. Bu durum son derece doğal olmakla birlikte, Türk belediyelerinin içinde bulunduğu koşullar dolayısıyla, şirketler, bir siyasal kamu kurumu olan belediyeden olumsuz etkilenmektedir. Bu nedenle, içinde bulundukları ilişkiler ağı ve yönetim tarzı açısından genel olarak piyasa gereklerine göre hareket edememektedirler.

            Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin içinde bulunduğu bu durum neden ve sonuçları açısından ayrıntılı ve bütüncül bir yaklaşımla çözümlenmelidir. Daha önce de belirtildiği gibi, “sorun”un  temelinde, Türk Kamu Yönetim Sistemi’ndeki eksikliklerin yattığı söylenebilir. Türk Kamu Yönetim Sistemi 150 yılı bulan bir merkezileşme süreci içindedir. Osmanlı Devleti’nin son dönemlerinde ve Cumhuriyetin ilk yıllarında benimsenen merkeziyetçi idari yapı, son 50 yılda aksi yönde edinilen tüm tecrübelere rağmen, artarak sürdürülmüştür.

            Türk Kamu Yönetim Sistemi’nin temelini oluşturan anayasalar, her seferinde daha merkeziyetçi ve otoriter bir biçimde hazırlanmıştır. Örneğin, 1961 Anayasası’nda yerel yönetimleri düzenleyen 116. maddede “idari vesayet” ile ilgili herhangi bir hüküm bulunmazken, 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde merkezi idarenin yerel yönetimler üzerinde “idari vesayet” yetkisine sahip olduğu açıkça yazılıdır. Bundan başka, 127. maddenin 2 ayrı yerinde daha “idari vesayet”le ilgili hükümler bulunmaktadır.

            1961 (md. 112) ve 1982 Anayasaları (md. 123) “İdare”yi “merkezden yönetim ve yerinden yönetim” olmak üzere iki kanatlı bir yapı üzerine oturtmuştur. Ancak, Anayasa’nın bu hükmüne rağmen, yerinden yönetim kuruluşları, merkezden yönetim kuruluşlarının adeta birer uzantısı biçiminde düzenlenmiş, bir çok konuda anayasalarca çizilen sınırların da ötesinde merkeziyetçilik örnekleri sergilenmiştir. Sözgelimi, 1982 Anayasası’nın 127. maddesinin 4. bendinde yeralan “görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir” hükmündeki “uzaklaştırabilir” sözcüğü, İçişleri Bakanları’nca adeta “uzaklaştırmalıdır” şeklinde kabul edilmiştir. Bu yaklaşım dolayısıyla, bir çok belediye başkanı bazen objektif, bazen de sübjektif nedenler dolayısıyla görevlerinden uzaklaştırılmıştır. Bu yönde yapılan kimi uygulamalar Danıştayca bozularak, belediye başkanları görevlerine iade edilmişlerdir.

Anayasadan itibaren aşağılara doğru yasalar, tüzükler ve yönetmelikler düzeyine inildikçe, merkeziyetçi düşüncenin büyük ölçüde somutlaştığı görülmektedir. Bugün Türk belediyeleri, merkezi idarenin izni ve onayı olmadan hiç bir ciddi icraatta bulunamamaktadır. Personel rejimi bütünüyle merkezi idare tarafından yönlendirilmekte, bir kadronun ihdası, iptali ya da değiştirilmesine ilişkin bir istemin, belediyeden (kaynağından) çıkması ile sonucunun tekrar belediyeye (kaynağına) ulaşması çoğunlukla 5-6 ayı bulmaktadır. Ayrı bir tüzel kişiliğe, bütçeye ve idari ve mali özerkliğe sahip olan belediyelerde, yönetim, başarılı bir memuru re’sen terfi ettirmeye ya da başarısız bir memuru görevden almaya yetkili değildir. Diğer taraftan, belediyeler kendi personellerine merkezin belirlediği sınırlar dışında herhangi bir ücret zammı yapma yetkisine de sahip değildir. Oysa, bu konudaki bütün giderler kendi bütçelerinden karşılanmaktadır.

Türkiye’de merkezi idare, kendi asli fonksiyonlarının yanı sıra eğitim, sağlık ve ulaşım gibi genel olarak yerel yönetimlerin yürüttükleri hizmetleri de yerine getirmeye çalışmaktadır. Genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere ayrılan paylar toplam yüzde (%) 10 civarında olup, yerel yönetimler toplam kamu harcamalarının ancak yüzde (%) 15’ini gerçekleştirmektedirler. Buna karşılık, gelişmiş ülkelerde, kamu hizmetlerinin büyük bir kısmını yerel yönetimler ifa etmektedir. Çünkü, kamu hizmetlerinin büyük çoğunluğunu yerel hizmetler oluşturmaktadır. Buna paralel olarak kamu harcamalarının yüzde(%) 35 ile yüzde (%) 65’ini yine yerel yönetimler yapmaktadır.

Türk belediyeleri, kendilerine yeni gelir kaynakları oluşturma konusunda yeterli potansiyele sahip değildir. Bu durum ise büyük ölçüde mevzuattan kaynaklanmaktadır. Belediyeler, merkezi idare tarafından belirlenen vergi ve harçlara yenilerini eklemek bir yana, oranlarını dahi değiştirememektedir. Yerel hizmetlerin bir kısmını yürüten, merkezi idarenin ağır vesayeti altında bulunan belediyeler kaynak yaratıcı çalışmalarda bulunmakta da yeterli değildirler. Kuşkusuz bunda belediyelerin çağdaş yönetim tekniklerine göre yönetilememesinin de payı söz konusudur.

 Türk belediyeleri kamu hukukunun ve kamu bürokrasisinin katı kuralları ve ağır işleyişi içinde, asli fonksiyonlarının ancak bir kısmını yürütmeye çalışmaktadır. Mevcut sistemde, ihtiyaç duyulan beşeri ve teknik kaynaklara zamanında kavuşulamamakta, belediyeler hemen her konuda merkezi idarenin ağır vesayeti altında bulunmaktadır. Bu şartlar altında, belediyelerden, sahip oldukları iktisadi teşebbüsleri özelleştirmelerini beklemek gerçekçi olmayacaktır. Çalışma içinde vurgulandığı üzere, söz konusu ekonomik ve ticari girişimler belediyelere, bir çok alanda daha hızlı ve etkin hizmet sunma olanağı vermektedir.

            Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin özelleştirilmesi konusunda genel nitelikli şu öneriler teklif edilebilir.

i.                    Türk Kamu Yönetim Sistemi, anayasadan itibaren ciddi bir biçimde gözden geçirilerek merkezi idare, subsidiarite düşüncesine uygun olarak asli fonksiyonlarına dönmeli, ülke ihtiyaçlarına ve yerinden yönetim ilkesine uygun bir yerel yönetim modeli geliştirilmelidir.

ii.                  Yerel hizmet kavramının ruhuna ve gereklerine uygun olarak, yerel yönetimleri kapsayıcı yeni bir “ihale yasası” oluşturulmalıdır.

iii.                Devlet personel rejimi yeniden düzenlenerek, belediyelere kendi personellerini teminde ve ücret sisteminin uygulanmasında daha geniş hak ve yetkiler tanınmalıdır.

iv.                Belediyeler kendi iç örgütlenmelerini yapma konusunda daha geniş hak ve yetkilerle donatılmalıdır.

v.                  Belediye birlikleri özendirilmeli bu konuda etkili yasal düzenlemeler yapılmalıdır.

vi.                Belediyelerin, yerel hizmetlerin yürütülmesine yetecek mali, beşeri ve teknik kaynaklarla donanmasının önündeki engeller kaldırılmalıdır.

vii.              Merkezi idarenin belediyeler üzerinde uyguladığı idari vesayet denetimi, “hukuka uygunluk” denetimi haline getirilmeli, “önceden denetim” yerine “sonradan denetim” ilkesi benimsenmelidir.

viii.            Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde sahip olduğu denetim yetkileri mümkün olduğunca mülki idare amirlerine ve halka bırakılmalıdır.

Genel olarak, Türk Kamu Yönetim Sistemi’ndeki sorunların birer ürünü olan belediye iktisadi teşebbüsleri, günümüzde bir sorun alanı haline gelmiştir. Söz konusu ekonomik ve ticari girişimlerin sorunsallaşması ve bu olumsuz durumun ortadan kaldırılmasına yönelik çözüm önerileri büyük ölçüde belediye iktisadi teşebbüslerinin “zarar” ediyor olmasına dayandırılmaktadır. Bu konunun iyi bir biçimde tahlil edilmesi gerekmektedir. Kanımızca, BİT’lerin bazıları zarar ederken, bazıları da zarar ettirilmektedir.

Zarar eden BİT’ler, genel olarak “kötü yönetim”, kısmen de yürüttükleri yerel hizmetin sahip olduğu özel koşullar dolayısıyla zarar etmektedir. Zarar ettirilen BİT’ler konusunda ise, bilinçli bir politikanın uygulandığı düşünülebilir. Bu politikaya göre, BİT’ler üst üste 2-3 yıl çeşitli mal ve hizmet alımları ile zarar ettiriliyor olabilir. Buradaki ana amaç ise, kâr etme durumunda devlete vergi vermek zorunda kalınması olabilir. Yapılan zararların çoğunlukla sermaye artırımı ile kapatıldığı söylenebilir.

Belediye İktisadi Teşebbüslerinin zarar ediyor olmasının, kısmen belediye yönetimlerinin uyguladığı mali politikanın bir sonucu olduğu düşünülebilir. Bu politikanın altında yatan başlıca etmen, belediyelerin içinde bulunduğu gelir sıkıntısıdır. Bu sıkıntının giderilmesi ise, gerekli yasal düzenlemelerin yapılması ile olanaklıdır. 

Zarar ettirilen  Belediye İktisadi Teşebbüsleri’nin mevcut Kamu Yönetim Sistemi içinde, özelleştirilmesini beklemek gerçekçi bir yaklaşım olmayacaktır. Çünkü, bunların zararının büyük ölçüde bilinçli olduğu düşünülebilir. Yukarıda da ifade edildiği gibi, iktisadi teşebbüsler genellikle iki neden dolayısıyla özelleştirilmektedir. Bunlar, “belediyeye gelir temin etmek” ve “iktisadi teşebbüs dolayısıyla belediye bütçesinden yapılan harcamaları kısmak”tır. Bilinçli bir zarar ettirme politikasının bulunduğu bir ortamda, bu iki neden de büyük ölçüde geçerliliğini yitirmektedir.

Zarar eden iktisadi teşebbüslerin özelleştirilmesinde iki değişik olasılık söz konusudur. Belediyeler, kötü yönetim dolayısıyla zarar eden şirketlerin özelleştirilmesine sıcak bakarken, zararları büyük ölçüde yürüttükleri yerel hizmetin özelliklerinden kaynaklanan iktisadi teşebbüslerin özelleştirilmesine sıcak bakmayabilirler. Birinci durumda (kötü yönetim dolayısıyla zarar eden iktisadi teşebbüslerin özelleştirilmesi konusunda) belediye-seçmen ilişkileri özelleştirme çalışmalarına duyarlı olmayabilir. Örneğin, bilgi-işlem üzerine çalışan bir iktisadi teşebbüsün özelleştirilmesi seçmenleri pek ilgilendirmeyebilir. Ancak, ikinci durumda (yürüttükleri yerel hizmetin özelliklerinden dolayı zarar eden iktisadi teşebbüslerin özelleştirilmesi konusunda) belediye-seçmen ilişkileri özelleştirme çalışmalarına daha duyarlı olabilir. Örneğin, toplu ulaşım ya da ekmek üretimi üzerine çalışan iktisadi teşebbüslerin özelleştirilmesi seçmenleri yakından ilgilendirebilir. Bu husus ise, belediyeleri, bu tür iktisadi teşebbüslerin özelleştirilmesi konusunda çekingen hale getirmektedir.

Kötü yönetim dolayısıyla zarar eden iktisadi teşebbüslerin akıbeti konusunda ise, kanımca belediyenin önünde birbiriyle ilintili başlıca iki seçenek bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, söz konusu şirketlerin “özelleştirilmesi”, diğeri ise “yönetimin iyileştirilmesi”dir.

Birinci durumda (özelleştirme seçeneğinde), belediye iki olasılıkla karşılaşabilir. Bunlardan ilki, zarar eden şirketin özelleştirilmesi sırasında piyasanın bu tür bir özelleştirmeye hazır olup olmadığı ve ikincisi, özelleştirme sonrasında ihtiyaç duyulan hizmetin, piyasadan uygun şartlar altında karşılanıp karşılanamayacağı konusudur. Bu durumda, belediye yönetimde söz sahibi olacak kadar hisseyi elinde tutarak, çoğunluk hissesini özelleştirebilir. Böylece, tekelleşme ya da piyasadan uygun şartlar altında hizmet satın alamama gibi endişeler de büyük ölçüde bertaraf edilmiş olacaktır. Özelleştirme bu iki ana etken altında düşünülmelidir. Özelleştirmenin mümkün görülmediği durumlarda ise “yönetimin iyileştirilmesi” söz konusu olabilir.

Belediye İktisadi Teşebbüsleri ve bunların özelleştirilmesi konusunda özel nitelikli şu öneriler teklif edilebilir.

i.                    Belediyelerin iştirak edeceği şirketler ve girişeceği ekonomik ve ticari konular hakkında özel bir yasal düzenleme yapılmalıdır. Böylece, mevcut yasal dağınıklığın ve etkisizliğin önüne geçilebilecektir.

ii.                  Şirketler, yerel ihtiyaçlara uygun olarak, çağdaş yönetim gereklerine göre kurulmalı, ortak olunulmalı ve  yönetilmeleridir.

iii.                Şirket yönetim ve denetim organlarında belediyeyi temsilen bulunan görevliler, şirketin faaliyet konusunda uzman olmalıdır.

iv.                Şirketlerde çoğunluk hissesi belediyeye ait olmamalıdır, ancak, belediye, şirkette yönetim fonksiyonlarına etkin bir biçimde katılacak pay oranına sahip olmalıdır.

v.                  Belediye, sermaye artırımlarında çoğunluk hissesini elde etme yönünde hareket etmemelidir. Bu yöndeki teşebbüsler, şirketi “iktisadi teşebbüs” durumuna getirecektir.

vi.                Belediye, elinde mümkün olduğunca “imtiyazlı hisse senedi” bulundurmamalıdır. Bu durumda, şirket, büyük ölçüde belediyenin etkisi altına gireceğinden, serbestçe hareket etme yeteneğini kaybedecektir. 

            Görüldüğü üzere, belediye iktisadi teşebbüsleri genel olarak Türk Kamu Yönetim Sisteminin bir sonucudur. Bu nedenle, söz konusu şirketlerin özelleştirilmeleri bütüncül bir yaklaşımla irdelenmelidir. Ülke yerel yönetim sistemindeki yapısal sorunların bir sonucu biçiminde kabul edilebilecek olan belediye iktisadi teşebbüslerinin, belediyelerin hizmet kapasite ve potansiyelini destekleyebilmesi, büyük ölçüde mevcut sistemdeki sorunların giderilmesi ile olanaklıdır.

            YARARLANILAN KAYNAKLAR

Akalın, Güneri; “Yerel Yönetimlerin İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 3, Sayı 6, Kasım 1994. 

Aktan, Coşkun Can, Kamu İktisadî Teşebbüsleri ve Özelleştirme, Bilkom Matbaası, İzmir 1987.

Alper, Yusuf, İktisadî Amaçları ve Sosyal Sonuçlarıyla Özelleştirme, Sağlık-İş Yayınları, Ankara, 1994.

Arslan, M. Cemil; Belediye İktisadi Teşebbüsleri, Yayımlanmamış Çalışma, İstanbul, 2000.

Bozlağan, Recep; “Yerel Hizmetler ve Özelleştirme”, Öneri, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Yıl 5, Cilt 2, Sayı 10, Haziran 1998.

Bulut, Cengiz, “Özelleştirme ve Belediyelerde Uygulama Alanları”, Yeni Türkiye, Sayı 4, Mayıs- Haziran 1995.

Demircioğlu, Kamil; “Belediye ve İl Özel İdarelerinde Şirketleşme Olayı”, İdarecinin Sesi, Cilt 4, Sayı 3, Mayıs 1990.

Dilbirliği, Muhterem; Belediye Şirketleri”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 4, Sayı 2, Mart 1995.

Dinçer, Ömer, “BİT, KİT Değildir,” İstanbul Bülteni, İstanbul Büyükşehir Belediyesi Yayın Organı, Sayı:13, 15 Mart 1995.

Doğan, Zeki ve Mustafa Dağ; “Belediyelerde Özelleştirme ve Örnek Bir Uygulama”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 4, Sayı 3, Mayıs 1995.

Dönmez, Mustafa; “Belediyelerin Şirket Kurmalari ve Kurulmuş Şirketlere Ortak Olmaları”, Beklenen Mahallî İdareler, Sayı 30, Haziran 1996.

Eken, Musa; Yerel Yönetimlerde Hizmetlerin Özelleştirilmesi, İzmir Ticaret Odası, Yayın No. 7, İzmir, 1995.

Emrealp, Sadun ve Drew Horgan; Belediyelerde Alternatif Hizmet Sunma Yöntemleri, Yerel Yönetimin Geliştirilmesi Programı El Kitapları Dizisi, T.C. Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve IULA-EMME, Istanbul, 1994.

Eryılmaz, Bilal ve Musa Eken; “Mahallî İdarelerde Özelleştirme Politika ve Uygulamaları”, Türk İdare Dergisi, Yıl 62, , Sayı 387, Haziran 1990.

Eryılmaz, Bilal; “Belediye Hizmetlerinin Yürütülmesinde Alternatif Kurumsal Yöntemler”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 61, Sayı: 382, Mart 1989.

Eryılmaz, Bilal; “Belediye Hizmetlerinin Yürütülmesinde Alternatif Yöntemler”, Birinci Ulusal İdare Hukuku Kongresi, Cilt II (Kamu Yönetimi), Ankara, 1-4 Mayıs 1990.

Falay, Nihat; “Özelleştirme Yöntemleri ve Sorunları”, Özelleştirme Tartışmaları, içinde, Aykut Polatoğlu (ed.), Bağlam Yayınları, Ankara, 1994.

Falay, Nihat; “Yerel Yönetimlerde Özelleştirmeye İlişkin Sorunlar”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 7, Sayı 1, Ocak 1998.

Güler, Birgül ve M. Kemal Öktem; “Belediyelerimizde Personel Sistemi”, Amme İdaresi, Cilt 22, Sayı 2, Haziran 1989.

Heald, David and David Steel; Privatizing Public Enterprises, Royal Institute of Public Administration, London, 1984.

İzmir Ticaret Odası: İzmir’deki BİT’lerin Özelleştirilmesine Yönelik Stratejiler ve Yöntemler, Ahmet Burçin Yereli (haz.), İzmir 1995.

Karabilgin, Ahmet; “Yerel Yönetimlerin Ekonomik Girişimleri”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 1, Sayı 1, Ocak 1992.

Koca, Murat ve Muzaffer Dilek, “Mahallî İdarelerin Şirketlerde Sahip Oldukları Hisselerin Satışı (I)”, İller ve Belediyeler Dergisi, Yıl: 50, Sayı: 589, Kasım 1994.

Koca, Murat ve Muzaffer Dilek, “Mahallî İdarelerin Şirketlerde Sahip Oldukları Hisselerin Satışı (II)”, İller ve Belediyeler Dergisi, Yıl: 50, Sayı: 589, Kasım 1994.

Kocahanoğlu, Osman Selim; Gerekçeli Türk Belediyecilik Mevzuatı, 1. Cilt, Temel Yayınları, Yayın No: 65, İstanbul, 1994.

Köksal, Tunay; Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Yöntemleri ve Uygulamaları, DPT Uzmanlık Tezleri, DPT Yayını, No: 2328-KGM: 571, Ankara, 1993.

Muter, Naci B., “Yerel Yönetim Hizmetleri ve Özelleştirme”, Özelleştirme Sempozyumu, C.B.Ü., İ.İ.B.F., D.E.Ü., İ.İ.B.F., Manisa 28/29 Nisan 1994.

Onar, Sıddık Sami; İdare Hukuku’nun Umumî Esasları, Cilt I, İsmail Akgün Matbaası, 1966.

Özkan, Hasan; “İl Özel İdarelerinin Kurduğu, Katıldığı ve Kapattığı Şirketlerin Bölgesel ve Ekonomik Açıdan İrdelenmesi”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 2, Sayı 4, Temmuz 1993.

Pirie, Madsen; Privatization, Wildwood House, London, 1991.

Savas, E. S.; “Alternative Structural Models For Delivering Urban Services”, in Delivery of Urban Services, A. J. Swersey and E. J. Ignall (eds.), Elsevier Science Publishers, New York, 1986.

Stoker, Gerry; The Politics of Local Government, Second Edition, Macmillan, London, 1991.

Tortop, Nuri; “Güçlü Mahalli İdare Anlayışının Gelişmesi”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 2, Sayı 2, Mart 1993.

Türk Belediyecilik Derneği: Yerel Yönetimlerde Özelleştirme, Ankara 17 Şubat 1995.

Yeğin, Abdullah ve d., Osmanlıca Türkçe Ansiklopedik Büyük Lûgat, TÜRDAV Yayını, İstanbul, 1995.

Yeter, Enis; “Belediyelerin İktisadi ve Ticari Teşebbüsleri”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 65, Eylül 1993, Sayı: 400.

Yıldız, Nihat; “Belediye Birlik İşletme ve Şirketlerinin Kuruluş ve Denetimi Üzerine Bir Araştırma”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 7, Sayı 4, Ekim 1998.

Zengin, Eyüp; Yerel Hizmetlerin Üretilmesinde Yeni Yaklaşımlar: Özelleştirme Yöntemleri, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Marmara Ü., Sos. Bil. Enst., Siyaset ve Sosyal Bilimler Anabilim Dalı, İstanbul, 1996.

Zülüflü, Hafize; “Belediyelerce Tanzim Satış Mağazaları Fon İşletmesi Kurulması, İzlenecek Prosedür ve Bu Konuda Yönetmelik Hazırlanmasına Dair Bir İnceleme”, Yerel Yönetim ve Denetim, Cilt 4, Sayı 7, Temmuz 1999.

Belediye Kanunu, No: 1580, Tarih: 03/04/1930.

Büyükşehir Belediyeleri’nin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun, No: 3030, Tarih: 27/06/1984.

Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, No: 4046, Tarih: 24/11/194.

Türk Ticaret Kanunu, Sayı: 5762, Tarih: 29/06/1956.