Yrd.Doç.Dr.H.İbrahim AYDINLI* 

Yılmaz AYDIN** 

DEMOKRASİ TARTIŞMALARI ÇERÇEVESİNDE İL ÖZEL YÖNETİMLERİNDE VALİNİN KONUMU

ÖZET

İl özel yönetimleri, Türkiye’de il olarak adlandırılan coğrafi sınırlar içinde, yerel nitelikli kamu hizmetlerini yürütmekle yükümlü olarak anayasada yer alan üç yerel yönetim biriminden biridir. Valinin, il genel yönetiminin de başı olması, çoğu zaman il özel yönetimlerinin, il genel yönetimiyle karıştırılmasına yada genel yönetim içinde merkezi yönetimin bir birimi gibi algılanmasına sebebiyet vermektedir.

Dünyadaki gelişmelere paralel olarak il özel yönetimlerinin yeniden yapılanması ve valinin konumuyla ilgili olarak idari ve akademik çevrelerden yeni model teklifleri ileri sürülmektedir. Valinin seçimle işbaşına gelmesi ve il başkanlığı modeli bunlar arasında yer almaktadır. Kuşkusuz bu önerilere de çeşitli eleştiriler yöneltilmektedir. Ancak Avrupa Birliği uyum sürecinde, Türk Kamu yönetiminin yeniden yapılanması ele alınırken, il özel yönetimlerinde valinin konumu, demokrasinin temel prensipleri ve Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı anlayışı çerçevesinde, Türkiye’nin üniter yapısı zedelenmeden ve geleneksel yapı dikkate alınarak yeniden şekillendirilmelidir.

Anahtar Kelimeler : Demokrasi, il özel yönetimi, yerel yönetim, vali, özerklik

ABSTRACT

Private Province Administrations, inside the geographic frontiers which are named “province” in Turkey, are one of the three local government units. These units take place in the constitution as a responsible for executing local qualified public services. The council which is elected from the general part of the province, the committee which is elected by this council, and the governor who is appointed by the central government, are the members of the Private Province Administration.

As a parallel with the developments in the world, managerial and academic area give some model suggestions for the reconstruction of the Private Province Administrations and the position of the governor. Employing the governor by the election and the model of province presidency are some of these. Doubtless these suggestions are also criticised. But in the adaptation progress of European Union, there can be a revision with the governor position in the private government, basic characteristic of democracy and European local government autonomy, but this revision must not damage our basic contruction and traditional construction.

Keywords : Democracy, Private Province Administrations, local goverment, governor, autonomy

I.    Giriş

Türkiye’de il özel yönetimleri anayasal bir kuruluş olarak yerel yönetim birimleri arasında yer almakta ve il olarak adlandırılan coğrafi bölgede, yerelin yerel ortak gereksinmelerini karşılamaya yönelik hizmetler sunmaktadır. Karar organları seçimle oluşmasına rağmen yürütme organı merkezi yönetimin atadığı bir üst düzey yönetici olan validir.

Valinin özel yönetimin başı ve yürütme organı olması, merkezi yönetimin il özel yönetimi üzerindeki vesayet yetkisini güçlendirmekte, yerel demokrasi ve özerkliği olumsuz etkileyebilmektedir. Bu nedenle Türk yönetim sistemi iççinde il özel yönetimleri ve valinin konumu sıkça tartışılmakta, mevcut durum yoğun eleştiriler çekmektedir.

Küreselleşme süreci ve yeni liberal politikaların da yaygınlık kazanmasıyla birlikte dünyadaki artan eğilim demokrasinin okulu olarak kabul edilen yerel yönetimlerin geliştirilmesi ve güçlendirilmesi yönündedir. Bu evrensel gelişmenin dışında kalınamayacağına göre, il özel yönetimlerinin ve bu arada valilik kurumunun yeniden yapılandırılması bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır.

Araştırma, kapsam itibariyle yerel demokrasi-özerklik tartışmaları bağlamında il özel yönetimleri ve valilik kurumunu irdelemekte, bu birimlerin Türkiye özelinde yeniden yapılandırılmasında yapılan çalışmaları, karşılaşılan güçlükleri ve ulaşılan sonuçları incelemeye çalışmaktadır. Çalışma daha çok kuramsal boyutlu bir araştırmayı kapsamakta olup, bir mülki idare amirinin uygulamada yaşadığı durumu yansıtması açısından önem taşımaktadır.

Demokrasi Kavramına İlişkin Kuramsal Tartışmalar

Demokrasi kavramı genel anlamda hukuken iktidar olma yetkisinin halk elinde bulunması; halk tarafından hükümet edilmesi ya da halkın kendini yönetecekleri kendi iradesiyle seçmesi demektir (Özkalp, 2001, s.252). Demokrasi kavramının ayrıntılı tanımlanmasına, ne olup olmadığına geçilmeden önce, yapılan tanımlamaların ne derecede sağlıklı ve gerçekçi olduklarının bilinmesi gerekir. Eğer yapılan demokrasi tanımı koşula bağlı keyfi bir demokrasi anlayışını içeriyorsa, burada öznel bir değerlendirme söz konusudur ve yapılan tanım tartışmaya açıktır. Diğer bir demokrasi tanımı ise daha çok sözlüksel bir yapıya oturtularak ortaya konulmakta ve üzerinde ortak bir uzlaşma sağlanmaktadır. Satrori’ye göre, sözlüksel ve koşula bağlı tanımlar birbirinden farklılık gösterebilir. Sözlüksel tanım normatif nitelikte değilken (örneğin, normatif tanımda demokrasi terimi, “.....belirli biçimde kullanılmalıdır” şeklinde ifade edilmektedir), koşula bağlı tanım, sözcüğün nasıl anlaşılması veya anlaşılmaması gerektiğini ifade etmekte ve düzenleyici nitelikte olmaktadır (Sartori, 1996, s.280). Demokrasi tanımlamalarında önemli olan, düşüncede oluşturulmaya çalışılan demokrasi fikrinden çok, demokrasinin kuramsal olarak ne anlama geldiğidir.

Modern siyasal demokrasi, yönetenlerin yaptıklarından dolayı, seçilmiş temsilcilerin rekabeti ve işbirliği yoluyla, dolaylı olarak hareket eden vatandaşlar tarafından kamusal alanda sorumlu tutuldukları bir yönetim biçimidir (Diamond ve Plattner, 1995, s.68). Demokrasi sorunu çoğunluk egemenliği olarak değerlendirilse bile, demokrasinin dinamik unsuru ve düzeneğini ayakta tutacak olan şey, azınlık haklarına saygı ve güvencedir (Sartori, 1996, s.359). Çağdaş demokrasiler, sınırlı çoğunluk yönetimine, seçim usullerine ve iktidarın temsil yoluyla devredilmesine dayanırlar (Sartori, a.g.e., s.32). Demokrasinin temel unsurları ise sırasıyla konsessus, katılım, erişim, duyarlılık, çoğunluk yönetimi, parlamentonun egemenliği, parti hükümeti, çoğulculuk, federalizm, başkanlık sistemi, kuvvetler ayrılığı olarak alt başlıklar halinde incelenebilir (Diamond ve Plattner, 1995, s.76). İfade edilen demokrasi tanımlarından ve demokrasi ile ilgili açıklamalardan anlaşılacağı üzere, demokrasi olgusu belli noktalarda odaklanmakta, düşünsel farklılığını bu noktalar üzerine kurmaktadır. Bu noktaların en önemlilerinden biri, demokrasinin sınırlı çoğunluk yönetimine dayanan bir halk iktidarı olduğu yönündeki açıklamadır. Buradaki sınırlı çoğunluk, demokrasi anlayışı çerçevesinde azınlık haklarını da korumakta ve azınlığın bir gün çoğunluk yerine geçerek siyasal iktidarı devralacağı yönünde kendini ifade etmektedir.

Demokraside halk, seçimler yoluyla temsili iktidarı oluşturmakta ve oluşan bu iktidar, siyasal yapıyı meydana getirmektedir. Yani halk bir anlamda hem iktidar olmakta, hem de iktidarın kurallarına tabi olan toplumsal yapıda yer almaktadır. Burada dikkat edilmesi gereken şey halkın seçimler yoluyla belirlediği siyasal iktidarın denetimden çıkması ve siyasal iktidarın bir süre sonra halkın egemenliği denilen düşüncenin dışına taşarak kendi mevcut egemenliğini halka rağmen ilan etmesidir. Bu açıdan halkın iktidarı deyimi demokrasi tartışmaları içerisinde yeniden sorgulanması gereken bir kavram olmuştur.

Bir ülkede yapılan seçimlerin demokratik olarak kabul edilmesi için seçimlerin sadece teknik olarak ‘özgür’ olması yeterli değildir. Bunun yanında partilere eşit koşullarda rekabet imkanı verilmesi, serbestçe örgütlenebilme, seçimlerden önce kampanya faaliyetlerinin yürütülebilmesi, seçimlerde süreklilik ve değişik seçim bölgelerindeki adayların birbirleriyle temas sağlayabilmeleri gibi etkenler de gerekmektedir (Dursun, 2001, s.90). Sartori bu noktada, tıpkı seçmensiz temsilin fazla bir anlamı olmadığı gibi, serbest bir tercih olmaksızın yapılan seçimden de temsili bir hükümetin ortaya çıkamayacağını, çıksa bile bunun, halkın düzenli aralıklarla egemenliğini terk etmesinden başka bir şey olamayacağını belirtmektedir (Sartori, 1996, s.32).

Demokrasi tartışmalarında, demokrasinin hangi düzlem üzerinde yer aldığı görüşü daha çok Marksistler tarafından dile getirilmektedir. Buna göre bir ülkedeki mevcut demokrasi anlayışı, o ülkenin toplumsal yapısından, üretim ilişkilerinden, beslendiği düşünsel felsefeden soyutlanamaz. Demokrasi anlayışını belirleyen en önemli ölçütlerden biri, ülke içerisinde egemen olan ekonomik sistem ve onun zihinsel alt yapısıdır. Her ekonomik sistem kendi felsefesini, kendi insan tipini oluşturabileceği gibi, kendi demokrasi anlayışını da meydana getirebilecektir. Marksistlere göre, mülkiyet ve üretim ilişkilerini sorgulamayan, sınırlı çoğunluk iktidarı söylemiyle kendi başat ideolojisi çerçevesinde hareket eden demokrasi, halkın iktidarından çok ideolojinin iktidarı olacaktır.

Marksistlerin vurgu yaptığı konulardan biri de, demokraside siyasal bilinç ve kültürün oynadığı roldür. Bu çerçevede Lane’ye göre, siyasal bilinç düzeyi düşük insanların politik konular üzerinde kontrol ve etkileri daha azdır, kamusal politikalar toplumda daha çok yüksek statü ve gelir düzeyinde ki insanlar tarafından yapılmaktadır, düşük statüdeki insanların politik deneyimleri az olduğundan politika ile ilgili konularda kendilerini rahatsız hissetmemektedirler ve bu insanlar, karmaşık konularda daha az kapasiteye sahip olduklarından bu konular ile az ilgilenmektedir (Özkalp, 2001, s.253).

Lane’nin saptamalarında, toplumsal statünün bireyin içinde bulunduğu siyasal bilinci varedeceği ortaya konulmaktadır. Marksist görüşe göre, toplumsal statüyü belirleyen en önemli olgu da kişinin gelir düzeyidir. Dolayısıyla Marksist görüşe göre, gelir dağılımını sorgulamadan yapılan bir seçimin toplumsal eşitliği zedeleyelebileceği ve adaletsiz olacağı ifade edilmektedir.

Dolayısıyla Marksistler, kapitalist ilişkiler bağlamında yapılacak bir seçimin tartışmalı ve temsilde adaleti sağlamada kuşkulu olacağını savunarak, demokrasi anlayışının toplumdaki ekonomik alt yapıdan soyutlanamayacağını ifade etmektedirler.

II. Liberal Yaklaşımlarla Yerel Yönetimler-Demokrasi İlişkisi

Yerel yönetimler ve demokrasi ilişkisi, tarihsel olarak tartışılan önemli konulardan biri olmuştur. Süreç içinde yerel yönetim kurumu, yapılandırılması, demokratikleşme süreci içinde bu kurumların oynayacağı roller ele alınmış ve çoğu zaman yerel yönetimlere katılım ile demokrasi arasında birebir bağ kurulmuştur. Bu çerçevede genel olarak, yerel yönetimler üzerinde düşünsel egemenliği bulunduran liberal felsefe bu çalışmanın ana temasını oluşturmaktadır.

Liberalizm genel olarak bir serbestleştirme-özgürleştirme felsefesini içinde barındıran bireyden hareket eden bir ideoloji olarak ortaya çıkmaktadır. Liberalizm, sözcük olarak İspanyolcadan İngilizceye geçmiş ve 19. yüzyılın başlarında siyasal terminolojiye girmeye başlamıştır. Zamanla kullanımı yaygınlaşan kavram, düşünce özgürlüğü, ifade özgürlüğü ve serbest ticareti savunanları niteleyen bir etiket haline gelmiştir (Yayla, 1992, s.191).

Devletin ekonomiye müdahalesinin en alt düzeye indirilmesini savunan liberalizm; serbest piyasaya koşulsuz destek verilmesini öngörmekte ve siyasal ve ekonomik yönleriyle bireyci bir yaklaşımı temsil etmektedir (Şaylan, 1994, s.23). Liberalizmde, devletin bizzat girişimci olarak piyasada bulunması ve ekonomiye düzenleyici yönlendirici olarak müdahale etmesi benimsenmemekle birlikte, devletin tamamen etkisiz kalması da savunulmamakta, piyasanın yozlaşması ya da piyasa başarısızlıklarını önlemeye yönelik düzenlemelerde devletin müdahalesi meşru görülmektedir (Aksoy, 1995, s.160).

Dolayısıyla, liberalizmin dört temel unsurunun var olduğu söylenebilir. Bunlar: Bireycilik, özgürlük, kendiliğinden doğan düzen ve piyasa ekonomisi, hukukun egemenliği ve sınırlı devlettir. Ekonomiden siyasete, hukuktan kültüre hemen hemen her konuda kendine yer bulan liberal anlayış, yerel yönetimler üzerinde de düşünsel bir egemenlik olarak varlığını ilan etmiş ve genellikle yerel yönetimler üzerine yapılan tartışmalar genellikle liberal bir düşünce ekseni içinde gelişmiştir. Liberal yaklaşıma göre, yerel yönetimler yerel halk tarafından seçilmiş kişilerce yönetilen, bir tüzelkişiliği olan, bağımsız ya da özerk bir konumu ve kendisine ait bir maliyesi bulunan yönetsel kurum olarak tanımlanır (Güler, 1998, s.8). Yapılan tanım kimi değişimlere rağmen günümüzde liberal çevrelerce hala geçerliliğini korumakta ve yerel yönetimler üzerine yaklaşımlar genellikle bu noktadan hareket ederek yapılmaktadır.

Yerel yönetim kurumunun liberal kavramsallaştırılması, esas olarak John Stuart Mill tarafından ortaya konulmuştur. Mill’in çıkış noktasını insanın özgürlüğünü ve ilerlemesini engelleyen “merkezileştirilmiş güç” ve zekanın sınırlarının saptanması kaygısı olmuştur. Önerdiği çözüm, etkinlik ve verimliliği bozmamak koşuluyla, gücü olabildiğince çevreye yayma, buna karşılık bilgiyi olanakların elverdiği kadar merkezde toplamak ve oradan yaymaktır.

Mill, güç ve yetkilerin dağıtılmasını, bunların nasıl paylaşılacağını ve yerel yönetim örgütlenmesine neden gereksinme duyulduğunu belirtmiştir. Liberal yerel yönetim kuramı genellikle bu görüşler üzerine temellenmiştir. Yerel yönetimlerin hizmet sunmalarındaki etkinlik konusu, Mill’in kuramında temel sorun olmuştur. Mill’in savlarında yerel özgürlük konusu ise, genel olarak bireysel özgürlük sorunlarından ayrı tutulmuş, ancak yeterli bir biçimde tanımlanmamıştır.

Daha sonraki liberaller de yerel özgürlük deyiminin içini doldurmaya çalışmışlardır. Bu çerçevede Yeni liberal düşünür olan Hayek, yerel yönetimi serbest piyasanın siyasal dengi saymış, onu özel sektörden sonra “ en iyi çözüm” olarak ifade etmiştir. Yerel yönetimi hizmet sunan bir işletme durumuna indirgeyen bu görüş, kamusal bir kurum olan yerel yönetimi piyasaya yaklaştırmaktadır (Güler, 1992, s.16).

Liberalizm, yerel yönetim konusuna, genellikle yerel yönetimlerin demokrasinin temeli, beşiği olarak yaklaşmakta ve bu savını genel olarak üç noktaya dayanarak açıklamaya çalışmaktadır. Birincisi ölçek sorunudur. Buna göre; yerel yönetimler demokrasinin beşiğidir, çünkü yerel yönetimler, ölçeği küçük olması nedeniyle yerel halkın doğrudan kendi kendisini yönetmesine daha elverişlidir. Bu anlayış öznel bir değerlendirme ışığında eleştiriye açık olan bir noktadır. Güler bu düşünceye şu temelde karşı çıkmıştır: “Bir gerçeklik olarak kabul edilen bu sav ,aslında ilk izlenimden doğan bir beklentidir.Oysa kapitalist toplumda,ne kadar küçük olursa olsun hiçbir yerleşme biriminde normatif bir ‘yerel halk’ kavramıyla kucaklanacak bir nesnel gerçeklik yoktur. Medeni haklar bakımından eşit bir yerel halk,üretim ilişkilerindeki konumları farklı insanlardan oluşan ‘yerel halk’ karşısında etkisizdir.Bu nedenle ‘ölçeği nedeniyle demokrasinin temeli olarak yerel yönetim’ savı yalnızca iyi niyetli bir beklentidir (Güler, 1998, s.2).

İkincisi, eğitim düşüncesidir. Bu anlayışa göre yerel yönetimler demokrasinin temelidir çünkü, ülkenin en ücra köşelerinde bulunan halk, temsili demokrasi ile yönetime getirdikleri kişileri görebilmekte, bu durumda onlar için siyasal yaşama katılma ve buradan hareket ederek temsili demokrasinin kurallarını yaşayarak öğrenme fikri doğmaktadır.

Üçüncüsü, yerel yönetimlerin demokrasinin beşiği olduğu düşüncesidir. Buna göre, Batı Avrupa demokrasilerinin başlangıcı on ikinci yüzyıla kadar uzanmakta ve bu demokrasiler bu anlamda zengin bir yerel yönetim deneyimine sahip olmaktadırlar. Ancak, gelişmiş batılı ülkelerde yerel yönetimlerin altı yüzyıllık bir geçmişi bulunurken, azgelişmiş ülkelerde ve bu arada Türkiye’de sadece yaklaşık 160 yıllık bir mazi söz konusudur (Güler, 1998, s.2-3)

Yeni liberal görüşler de yerel yönetimlere kuramlarında önemli bir yer ayırmıştır. Yeni liberal politikalar, ana tema olarak devlet müdahaleciliğinin özgürlükleri kısıtladığını ve merkeziyetçi bir yapının ortaya çıktığını öne sürerek, devletin hedeflerinin ve etkinlik alanının mutlaka sınırlandırılması gerektiğini savunmaktadırlar. Bu sınırlama, ekonomik ve siyasal özgürlüğe ulaşmada en önemli araçlardan biri olarak görülmektedir (Yayman, 2000). Böylece yeni liberal politikaların yerel yönetimlere bakışı da büyük ölçüde kişi özgürlüğü, çoğulculuk, merkezi yönetimin sınırlandırılması gibi kavramlar etrafında şekillenmektedir. Bu çerçevede yeni liberal düşünürlerden olan Nozick, özellikle ekonomik özgürlükle bireysel özgürlük arasındaki ilişkiyi vurgulamış (Gray, 1986, s.41), Hayek de eserlerinde, ekonomik etkinliklerin merkezi yönetimin denetimine tabi tutulmasının verimliliği önleyeceğini belirterek, ağırlıklı olarak “özgürlük” kavramına vurgu yapmıştır (Hayek, 1999, s.5).

1970’li yıllarda refah devleti anlayışının artan bir biçimde sorgulanması, kamunun küçültülmesi sorunu da beraberinde getirmiştir. Bu çerçevede merkezi ve yerel yönetimler, “girişimcilik, müşteri, projecilik, rekabet, kendi kendine yeterli olma, kar ve başarı” gibi piyasa temelli yeni değerler etrafında yapılandırılmaya başlanmıştır. Böylelikle kamu yararına dayanan kültürel ortamdan, birey ve grupların çıkarlarının temel alındığı girişimci bir sürece geçilmiştir.

Bu süreç içinde küçültülen ve daraltılan kamu hizmeti anlayışıyla, bir yandan rasyonel bir kamu yönetimi tanımının öğeleri ortaya konmakta, bir yandan da işletmecilik anlayışına göre örgütlenen ya da bu anlayışı temsil eden özel sektör devreye sokulmaktadır. Kamu iktisadi teşebbüslerinin hızla özelleştirilmesi bu anlayışın en somut göstergelerinden birini oluşturmaktadır. Bu kuruluşlar, satış yoluyla ve hızla elden çıkarılarak özelleştirilmekte, korunması gerekenler ise piyasa sistemine göre yeniden örgütlendirilmektedir.

Dolayısıyla, liberal anlayış yerel yönetimleri daha çok özgürlük ve demokrasinin işlerliği açısından ele almaktadır.

III. Yerel Yönetimler-Demokrasi İlişkisinin Sosyo-Politik Sistem İçerisindeki Yeri

Yerel yönetimler, ülkelerin içinde bulundukları siyasal ve ulusal koşullara göre farklı biçimlerde yapılandırılmaktadır. Örneğin, İtalya’da “il başkanlığı” adı altında bir yerel yönetim kurumu benimsenmişken, Türkiye de il özel yönetimleri bu işlevi yerine getirmektedir. İtalya’daki il başkanının seçimle iş başına geldiği, Türkiye’de ise il özel yönetimlerinin başında atanmış bir mülkü amir olan valinin bulunduğu gerekçesiyle İtalya’daki sistemin göreceli olarak Türkiye’dekine göre daha demokratik olduğu düşünülebilir. Burada yerel yönetimler konusu, seçilmişler-atanmışlar tartışmasına sokulabilir. Bu ise öze ilişkin olmayan, geleneksel ifadeyle şekil koşullarına indirgenen bir yaklaşım olacaktır. Burada demokrasi fikri hem kuramsal, hem felsefi düzlemde ele alınmalı ve işlerliği itibariyle de yerel yönetimler üzerinde ki uygulanışı yeniden düzenlenmelidir.

Niçin demokrasi sorusu Sartori tarafından, vatandaşların keyfi ve kişiselleşmiş iktidara karşı korunması biçiminde yanıtını bulmakta, bu amaca hizmet ettiği sürece demokrasinin etkin olacağı ifade edilmektedir (Sartori, 1996, s.466). Peki demokrasi bu amaca hizmet etmezse, örneğin insanlar siyasal tercihlerini zorunlu kaldıklarından ya da kötünün iyisi diye siyasal bakış açılarından yola çıkarak yaparlarsa ne olacaktır? Korku, burada totaliter bir yapıya bürünmese de, geleceğin belirsizliği itibariyle farklı bir yüzle ortaya çıkmaktadır. Keyfi ve sınırsız iktidara karşı korunmak, siyasal özgürlüğün sağlanmasıyla gerçekleşebilir. Siyasal özgürlük, yani özgür vatandaş olabilme, vatandaşın daha az iktidarın, kolayca onu yutabilecek potansiyeli olan daha büyük iktidar karşısında ayakta kalmasını sağlayabilecek koşulların oluşturulmasına bağlıdır (Dursun, 2001, s.107). Dolayısıyla, yerel yönetimler üzerindeki tartışmalarda sıkışıp kalınan seçilmiş atanmış tartışması bu durumda sığ bir tartışma olarak ortaya çıkmaktadır.

Demokrasinin uygulama alanı olarak ortaya çıkan bir aksaklıkta, çözümün siyasal özgürlükte olduğu fikrinin ortaya konulduktan sonra siyasal özgürlük ve kültür tartışmasının yaşanmasıdır. Siyasal demokrasiyi destekleyen siyasal kültür, siyasal rekabete olanak veren bir ortamda oluşur. Bununla birlikte, siyasal rekabetçi bir sisteme geçilmeden önce varolan kültür öğeleri rekabetin başlamasından sonra kültürün içeriğini etkilerler ve biçimlendirirler (Kalaycıoğlu, Sarıbay, 451).

Eğer demokrasi işlemiyorsa, halk kendi rızasıyla yönetilmemeyi yeğleyebilir. Diğer bir ifadeyle siyasal bir tercihte bulunma ızdırabına katlamamayı arzulayabilir. İşte burada bir paradoks söz konusudur: Demokrasi rızayı, rıza ise meşruluğu gerektirmektedir. Fakat etkinlik rızaya kurban edilebilir. Seçimle gelen liderler, ne kadar gerekli ve akıllıca da olsa, çoğu kez halkın istemediği ve beğenmediği politikaları izlemekte isteksiz davranırlar (Diamond ve Plattner, 1995, s.129).

Dolayısıyla, yerel yönetimler ile demokrasi arasında kurulacak bağ şekilsel bir seçim fikrinden ziyade, demokrasinin hangi koşullarda etkinlik kazanabileceği üzerine oturtulmalıdır. Kaldı ki seçim sistemleri, seçime katılacak partilere sağlanan fırsat eşitliği, ülkenin sosyo-kültürel şartlarından kaynaklanan aşiret -cemaat bilinci, yapılan bir seçimin de meşruluğunu gölgelemektedir. Demokrasi ile yerel yönetimler arasında kurulmaya çalışılan ilişki, kolaycı bir yolla biçimsel bir alana kaydırılmak istenmekte, yerel yönetimlere dair sorunlar bu çerçevede göz ardı edilmektedir.

Türk yerel yönetim sistemi belediye, köy ve il özel yönetimleri olmak üzere üçlü bir ayrıma tabi tutulmakla birlikte, burada araştırma konusu olan il özel yönetimleri ve valilik kurumu üzerinde durulacaktır.

IV. İl Özel Yönetimleri ve Valilik

İl özel yönetimi, Türkiye’de yerel nitelikli kamu hizmetlerini yürütmekle yükümlü belediye ve köy yönetimleriyle birlikte anayasada yer alan üç yerel yönetim biriminden biridir. Belediye ve köylerin faaliyetleri, kendi yerleşim merkezi ile sınırlı olmasına karşın il özel yönetimleri “il” denilen coğrafyada faaliyet göstermekte ve il sınırları içindeki bütün bölgeyi kapsamaktadır. Bir yerleşim biriminin kanunla il statüsüne kavuşturulmasıyla birlikte il özel yönetimlerinin kurulma şartı gerçekleşmiş olmaktadır. Bu bakımdan merkezi yönetimin taşra teşkilatı olan il ile yerel yönetim birimi olan il özel yönetimlerinin faaliyet alanı aynıdır. Bu ortak özellikleri sebebiyle çoğu zaman il genel yönetimi ile il özel yönetimi birbirine karıştırılmakta, ya da il özel yönetimleri merkezi yönetimin bir birimi gibi algılanmaktadır. Bunun en önemli nedenlerinden biri il genel yönetiminin başı olan valinin aynı zamanda il özel yönetiminin de yürütme organı olmasıdır.

İl özel yönetimlerinin tüzel kişiliğe sahip bir yerel yönetim birimi olarak kuruluşu ilk defa 1913 tarihli geçici bir kanunla (İdare-i umumiye-i vilayet kanun-u muvakkati) olmuştur. 1987 yılında yapılan 3360 sayılı kanun değişikliği ile bu günkü şeklini almıştır.

İl özel yönetimlerinin il genel meclisi, il daimi encümeni ve vali olmak üzere üç organı vardır. Vali, il özel yönetiminin yürütme organıdır. Bu sıfatla il genel meclisinin ve il daimi encümenin aldığı kararları yürütür. Vali il genel meclisine sunulacak olan bütçe ve çalışma programlarını, il genel meclisi ve encümenin gündemini hazırlar. Özel yönetim bütçesinin ita amiridir, harcamaları yapar. Valinin çalışmaları, il genel meclisi ve il daimi encümeni tarafından denetlenir.

Çalışmanın ana temasını oluşturması açısından özel yönetiminin başı olarak valinin daha detaylı olarak incelenmesi gerekmektedir.

A. Türk Yönetim Sistemi İçinde Valinin Yeri

1. İl Genel Yönetimi ve Vali

Vali, yetki genişliği çerçevesinde il genel yönetiminin başına merkezi yönetim tarafından atanan ve merkezin taşradaki önemli yetkilere sahip temsilcisidir.

Osmanlı Eyalet Sisteminde beyler beyi, eyalet beyi gibi adlarla nitelenen vali, İdare-İ Umumiye-İ Vilayet Nizamnamesinden sonra bu adı almıştır. Cumhuriyet döneminde kurulan vilayetler valiler tarafından yönetilmişlerdir. 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, il genel yönetimini ve valilerin yetki ve görevlerini düzenlemektedir.

Vali ilde devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi ve bunların yönetsel ve siyasal yürütme organıdır. İlin genel idaresinden her bakana karşı sorumludur. Vali ilin her yönden genel idare ve genel gidişini düzenlemek ve denetlemekle yetkilidir. Vali müşterek kararname olarak bilinen bakanlar kurulu kararı ve Cumhurbaşkanının onayı ile atanır.

Valiler istisnai memur statüsündedir. Mevzuat açısından valilerin atanması hakkında başka bir düzenleme olmamasına karşın teamülde valiler mülki idare amirleri sınıfından kaymakam, vali yardımcısı ve mülkiye müfettişleri arasından atanmaktadır.

2. İl Özel Yönetiminin Başı Olarak Vali

İl genel yönetiminin başı olan vali, aynı zamanda anayasal bir yerel yönetim birimi olan il özel yönetiminin de başı ve yürütme organıdır. Vali hem merkezi yönetimin bir yetkili ajanı, hem de bir yerel yönetim biriminin başı olarak ikili bir konuma sahiptir. Valinin merkezi yönetimin il örgütünün de başı olması, onun bu idare üstündeki otorite ve nüfuzunu daha da artırmaktadır (Coşkun, 1999: 104). Bu pozisyondaki bir merkezi yönetim ajanının özerk bir yerel yönetim birimi olan il özel yönetiminin başında olmasını çok ağır bir vesayet şekli sayan görüşler gittikçe artmaktadır. Bu durum özellikle yerel demokrasi açısından eleştirilmektedir. Bu nedenle yerel yönetimlerin yeniden yapılanması ile ilgili çalışma ve raporlarda valilerin seçimle iş başına gelmesi ya da özel idarelerin yürütme organı sıfatlarının sona erdirilerek, il özel yönetimlerinin başının seçimle doğrudan halk tarafından ya da meclis içinden seçilmesini öneren görüşler bulunmaktadır (Gönül, 1990, s.60). İl yönetim modelinin alındığı Fransa’da 1982 yılında yapılan değişiklikle valilerin konumu sadece il genel yönetimi ile sınırlandırılmış, il özel yönetiminin başının, genel meclis içinden seçilmesi yöntemi benimsenmiştir. Buna karşılık, valilerin yerel yönetimler üzerinde vesayet yetkileri sürdürülmüştür (Özer, 1989, s.84).

Merkezi yönetim açısından özel yönetimlerin başı olan valilerin atanmasında pratik bazı yararların olduğu da kabul edilmektedir. Vali, il genel meclisi ve il daimi encümenindeki üyeler sayesinde ilin sorunlarını, potansiyelini, halkın talep ve şikayetlerini öğrenme ve bunların çözümlenmesi konusunda fırsat ve imkanlar elde etmektedir. İl özel yönetiminin imkanlarının yetersiz kalması durumunda, vali, merkezi yönetimin il kuruluşlarını devreye sokmakta; böylece merkezi yönetimin, yerel temsilcilerle ve dolayısıyla halkla daha yakın ilişki kurmasını ve bu ilişkileri geliştirmesini sağlamaktadır. Bu bakımdan il özel yönetimleri, valinin pozisyonunu güçlendiren ve etkinliğini artıran bir modeldir (Eryılmaz, 1997, s.133).

Merkezi yönetimin il kuruluşlarının yetersiz olduğu durumlarda da özel idare bir takviye güç olarak devreye girmektedir. Özellikle köy hizmetleri özel yönetimlerinden büyük destek görmektedir.

V. Merkeziyetci-Bürokratik Kültür ve Valilik

Türkiye’de, temelde bürokratik, otoriter bir kültür söz konusudur. Osmanlı döneminden miras olarak alınan bu kültürde, “Devletin bekasına” birinci derecede önem verildiği ve kamu işlerinde “hikmet-i hükümet” esas sayıldığı için, bürokrasinin ayrıcalıklı bir konumu vardır. Bürokratik seçkinler, devletin çıkarlarını, aynı zamanda toplumun da çıkarı saymaktadırlar.

Bu kültür ortamı içinde devlet, insanların kendisinden korktuğu ve geleceklerini onda aradıkları bir kollektif aygıt olarak ortaya çıkmaktadır. Ayrıca bu anlayışta, “nimet” ve “ ihsan” kapısı olarak kabul edilen devletin, toplum tarafından bir “baba” olarak algılanması eğilimi de hakimdir. Bu durum ise devlete, toplum nezdinde bir meşruluk kazandırmaktadır (Erdoğan, 1998, s.319).

Osmanlı Devletinden günümüze, siyasal ve yönetsel otoritenin birliğini bütünlüğünü korumak ve güçlendirmek yönünde hakim bir görüş ve uygulama söz konusudur. Bu nedenle merkez, kendisine karşı aykırı düşünce ve görüşler ile “muhalefete”, temelde güvenlik gibi kaygılarla pek hoş bakmamış; merkezin siyasal gücünü zedeleyeceği ve yerel muhalif güçleri ortaya çıkartacağı endişesiyle özerk yerel yönetimlerin gelişmesine uygun ortamlar oluşturmamıştır. Yerel yönetimler, halkın temsil edildiği ve yönetime katıldığı birer yönetim birimi olarak değil de, merkezi yönetimin birer şubesi (dairesi) olarak düşünülmüştür (Eryılmaz, 1997, s.32). Bu çerçevede Tanzimatçı bürokratların yerel özerklik ve yerel demokrasiyi yerleştirmek gibi bir sorunları olmamış, sadece eyalet idaresinin ıslahı, gelirlerinin arttırılması ve tutarlı bir yönetimin yerleşmesini sağlamak gibi hedefleri söz konusu olmuştur. Tanzimatçı devlet adamı için, devlet hayatında, geniş grupların siyasal katılımını sağlayan bir sistemden çok, devlete sadık, çok kazanıp, çok vergi veren bir tebaanın varlığı önem taşımaktadır (Ortaylı, 1979, s.287).

Cumhuriyet idaresi, bu gelenekten etkilenerek merkeziyetçi ve otoriter yönetim anlayışını devam ettirmekte sakınca görmemiş, tersine, merkeziyetçi ve bürokratik kültürü, reformların yerleşmesi açısından kaçınılmaz bir yöntem olarak benimsemiştir. Bu süreçte merkezi yönetim tarafından merkezde oluşturulan önemli kararlar ve politikalar, atama yoluyla gelen memurlar (özellikle vali ve kaymakamlar) aracılığı ile ülkenin en ücra köşesine kadar ulaştırılmış ve uygulanmıştır.

Cumhuriyetin ilk yıllarında il özel yönetimlerinin alanına giren görev ve yetkiler, zamanla merkezi yönetimin kurduğu teşkilatların eline geçmiş, merkezi yönetim, atadığı valisiyle denetim ve gözetim altında tuttuğu özel yönetimlerin işlevsiz kalmasına seyirci kalmıştır. Bu, bir yönüyle merkezi yönetimin valisine olan güvensizliğini de ortaya koymaktadır.

Valiler de zaman zaman aşırı merkeziyetçilikten yakınmakta, merkezi yönetimin ağır aksak ve hantal yapısıyla sorunların çözülemeyeceğini ifade etmektedirler. Yazıcıoğlu, valilerin seçimle gelmesi önerisini kolaycılık ve fantazi olarak yorumlamaktadır (Yazıcıoğlu, 1985, s.15).

Günümüzde de valinin konumunda değişiklik olmamış, devletin taşradaki üst düzey bir yöneticisi olan vali, bir yerel yönetim kurumu olan il özel yönetiminin başı ve bir vesayet makamı olma özelliğini sürdürmüştür. Valinin il genel meclisi kararları üzerinde onama yetkisi, il daimi encümen kararlarını bir kez daha görüşmek üzere geri çevirmesi bu organlarda görüşülecek konuları büyük ölçüde kendisinin belirlemesi gibi önemli yetkiler, il özel yönetimlerinin demokratik ve özerk yerel yönetim birimi olma özelliğini zedelediği gibi, merkeziyetçi vesayeti de tescillemektedir. Vesayet makamı ile yürütme yetkisi, valinin şahsında toplanmıştır. Bu durum vesayet mekanizmasının, merkeziyetçi siyasal sistemin temel kurumlarından biri olmasından kaynaklanmaktadır. Bu nedenle idari vesayet, uygulamada “siyasal vesayete” dönüşebilmektedir (Eryılmaz, 1997, s.105).

VI. Yerel Demokrasi ve Valilik

A. İl Özel Yönetimlerinde Valinin Konumu Demokrasi İle Bağdaşır mı?

Bir ülkede demokrasinin sağlıklı işleyip işlemediğinin en önemli göstergelerinden biri, özerk, güçlü ve demokratik yerel yönetimlerin varlığıdır (Yalçındağ, 1992, s.5). Türkiye’de bu anlamda özerk, demokratik yerel yönetim geleneğinin olduğunu söylemek güçtür. Ülkemizde yerel yönetimler 19. yy reform hareketleri çerçevesinde Tanzimatçı bürokratların merkezin gücünü ve otoritesini yeniden oluşturmak amacıyla geliştirdikleri ve biraz da Avrupa’nın etkisiyle oluşan, daha çok taşrayı kontrol altında tutmayı hedefleyen bir nitelik taşımaktadır.

Demokrasinin gerçekleşmesinde tek bir egemen güce ağırlık ve öncelik tanıyan görüşler, kuramsal tartışmalarda da görüldüğü gibi eleştirilmektedir. Teorik olarak, yerel demokrasi, katılımın öne çıkarılması ve yerel unsurlara önem verilmesi halinde kurulabilir ve sürdürülebilir. Çoğunlukla yerel yönetimler, merkezi yönetime oranla daha yoğun bir biçimde demokratikleşme ve katılımın yaşama geçirildiği alanlardır. Bu, yerel yönetimlerin yurttaşlar için ortak bir eylem alanı oluşturmaları, gereksinme ve önceliklerin belirlenmesinde ortak biçimde katılmayı sağlamaları ve tüm çözümlerde ortak kararı öne çıkarmaları ile olanaklı olmaktadır (Çiftçi, 1989, s.11). Yerel yönetimler aracılığıyla etkin bir demokratik katılımın uygulanmasıyla birlikte, hemşehriler, kendilerini doğrudan ilgilendiren işlerin yürütülmesine katılabilmekte ve seçtikleri temsilcilerden hesap sorabilmektedirler. Bu yönüyle katılım, “halkın kendi kendisini yönetmesi” olarak ifade edilen demokrasi düşüncesinin de temelini oluşturmaktadır (King, 1995, s.240).

Bu çerçeve içinde değerlendirildiğinde, il genel meclisi ve il daimi encümenin seçim yoluyla, yürütme organı olan valinin ise atama yoluyla göreve gelmesi yoğun tartışmalara yol açmaktadır. Anayasa açısından bir sakınca doğurmayan bu durum yerel demokrasi açısından bir eksiklik olarak kabul edilmektedir. Çünkü Anayasa, yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle geleceğini belirtmiş, yürütme organı için bir düzenleme yapmamıştır. Oysa Avrupa Birliği ülkelerinde, yürütme organının atama ile göreve geldiği bir yönetim tarzı düşünülmemekte ve bu tarz bir yönetim anlayışı genellikle yadırganmaktadır.

Karar alma sürecine ve diğer faaliyetlere halk katılımının en yüksek olduğu birimler yerel yönetimler olması gerekirken, mevzuat ve uygulamada il özel yönetimlerine halk katılımının yeterli düzeyde olduğunu söylemek güçtür. Bu konuda en önemli engellerden birisi, halkta il özel yönetimlerinin bir yerel yönetim olduğu bilincinin henüz yerleşmemiş olması, diğeri ise bu katılımı sağlayacak mekanizmaların yeterince geliştirilememiş olmasıdır. Valinin konumu da burada katılımı engelleyici bir unsur olarak ortaya çıkmaktadır. Daha önce de belirtildiği gibi il özel yönetimleri valinin konumu nedeniyle merkezi yönetimin bir şubesi olarak görülmüş, ildeki genel hizmetleri desteklemesi beklenmiştir. Burada ise katılımdan çok, talep ve beklentiler önemli yer tutmaktadır.

Yerel yönetim organlarının salt seçimle oluşacağının öngörülmesi, kurumlara demokratik nitelik katmaya yetmez. Biçimsel koşulların ötesinde, gerçek bir halk katılımının sağlanması, çoğunluk ilkesi ve önderlerinin hem danışmaya önem vermeleri, hem de seçmene hesap verme sorumluluğu duymaları yerel ölçekte de geçerli değerlerdir (Keleş, 1998, s.55). Nitekim yönetim çevresini ilgilendiren kararların hangi kişi/kişilerce alınması gerekeceğine dair düşünce ve tartışmalar günümüzde önemini yitirmiş, kararların bütün verilerle değerlendirilerek, ayrıca yerel halkın katılımı ve iradesine önem verilerek oluşturulup oluşturulmadığı konuları ağırlık kazanmıştır (Pıtırlı, 2000).

Valililerin, iyimser bir yaklaşımla danışmaya önem verebileceklerini söylemek muhtemelse de, siyasal olarak seçmene karşı sorumluluğunun ve hesap verme zorunluluğunun olduğunu söylemek güçtür. Seçmen valiye karşı hoşnutsuzluğunu siyasal mekanizmaları çalıştırmak suretiyle, belli dönemlerde yenilenen seçimlerde değil, merkezi yönetim nezdinde dile getirerek göstermektedir.

Halkın geniş boyutlarda örgütlenerek yönetime katıldığı toplumlarda devlet, memurların denetiminden çıkarak halka yakınlaşmaya başlar. Özel yönetimlerin halkla yaklaşması, yönetişimci bir anlayış içinde daha iyi hizmet verir bir duruma gelmesi için, merkezi yönetimin atadığı memurların denetiminden çıkarılması gerekir. Bunun yolu ise, seçimle iş başına gelen yöneticilerin arttırılması ve siyasetin bürokrasinin önüne çıkarılmasıdır.

B. Demokratik Özerk Yerel Yönetimlerde Atanmış Başkan

Türkiye’nin de kabul ettiği “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”nın başlangıç bölümlerinde, yerel yönetimlerin demokratik rejimin ve katılımcı anlayışın temel kuruluşlarından biri olduğu vurgulanmakta (Zengin, 1994, s.195) ve bu kuruluşların daha fazla yetki ve sorumlulukla donatılmaları, hür seçimle gelmiş karar organlarına sahip olmaları gibi konular öngörülmektedir (Pıtırlı, 2000, s.37).

Bu açıdan bakıldığında il özel yönetimlerinin yeterince demokratik ve özerk yapılara sahip olmadığı görülmektedir. Merkezi yönetim tarafından atanan valinin il özel idareleri üzerindeki ağır vesayet yetkisi, hukukîlik denetiminden öte, yerindelik, hatta siyasal denetime kaymıştır. Bilindiği gibi il daimi encümeninin aldığı kararları vali, toplum yararı ve genel amaçlar açısından geri çevirip bir kez daha görüşülmesini isteyebilmektedir. Yine il genel meclisinin almış olduğu kararlar valinin onayı ile yürürlüğe girmektedir.

İçişleri Bakanlığı tarafından başlatılan, İçişleri Hizmet ve Teşkilatı Yeniden Düzenleme Projesi (İç-Düzen) kapsamında hazırlanan il özel yönetimleri ile ilgili raporda, valinin il özel yönetimlerinin yürütme organı ve temsil makamı olması, özerklik anlayışına ters düşse de, araştırma yapılan illerin hepsinde hem valiler ve hem de genel meclis üyelerinin tümünün, ittifakla valinin bu günkü statüsünün devam etmesi gerektiğini ifade ettiklerini belirtilmiştir (İç Düzen Genel Raporu).

Ulusal düzeyde parlâmentosunu seçen ve bu parlamentodan yürütme organı çıkaran bir toplumun il düzeyinde kendi seçtiği meclisinin yürütme organını belirleme hakkının olması gerekir. Ülkeyi yönetme yetkisi verilen politikacılara il düzeyinde güvenmemek çelişkili bir tutum olur. Bugünkü konumuyla valinin il özel yönetimi üzerinde çok geniş bir vesayet yetkisinin olmasına karşılık, halkın seçtiği meclisin valiyi denetleme yetkisi bulunmamaktadır (ESİAD, 1993, s.30).

İl özel yönetimleri seçimle iş başına gelen bir başkandan mahrum olduğu için, daha çok merkezin politika ve talimatlarını uygulamakta, özgür politika geliştirememektedir. Bu konuda biraz daha özerk olan belediyeler, merkeze karşı muhalif tavır takınıp politika üretebilirken, il özel yönetimleri parlâmento, siyasal partiler ve kamu oyunda bir baskı unsuru olamamaktadır. Bu da büyük ölçüde il özel yönetiminin başı olan valinin konumundan kaynaklanmaktadır

VII. İl Özel Yönetimlerinde Valinin Konumuna İlişkin Yeni Yaklaşımlar

Günümüzde il özel yönetiminin yeniden yapılanması, bilimsel çevrelerce kaçınılmaz bir zorunluluk olarak görülmektedir. Ancak bu yapılanmanın nasıl olacağı konusunda farklı yaklaşımlar vardır (Ertabak, 1998, s.311). Bu yaklaşımlar arasında il özel yönetimlerinin kaldırılarak görevlerinin merkezi yönetime verilmesi, ilçe özel yönetimlerinin kurulması (Yalçındağ, 1997), valinin seçimle iş başına gelmesi (ESİAD, 1993) ve il başkanlığı (Ertabak, 1998, s.311) gibi öneriler bulunmaktadır. Çalışmanın sınırlılığı bakımından son iki öneri üzerinde durmak yararlı görülmektedir.

A. Valinin Seçimle İş Başına Gelmesi

İl özel idaresinin başında merkezi yönetimin temsilcisi, atanmış bir valinin bulunması; yerel demokrasi ve özerklik açısından savunulması güç bir durum doğurmaktadır. Özerk yerel yönetimler, kendilerini temsil edecek başkan ya da valilerini, kendileri seçmedikleri sürece, bu günkü statüsü ile vali, sisteme gittikçe yabancılaşan, yadırganan ve koltuğunda “iğreti” oturan “konuk yönetici” görünümünde kalacaktır (Gönül, 1990, s.61).

Bazı çevreler valinin doğrudan halk tarafından seçilmesini önermektedir. Seçimle göreve gelecek yöneticinin hiyerarşik bir üstünün bulunmaması, başkasından emir almaması, doğrudan seçmene karşı sorumluluk taşıması ve kendi programını uygulaması gerekir. Dolayısıyla, il genel ve özel idaresi ayrımı ortadan kaldırılıp, valinin il yönetiminin başı olması savunulmaktadır. Halbuki bugünkü haliyle vali, merkezi yönetimin taşra görevlisi olarak içişleri bakanlığına bağlı ve hükümetin politikasını yürütmekle yükümlüdür.

Eğer vali merkezi idarenin ildeki temsilcisi ve memuru olmaktan çıkıp, yalnızca il özel idaresinin başı olarak görev yapacaksa, seçimle iş başına gelmesi uygun görülebilir. Bu takdirde ilin genel yönetimi ortadan kalkar, ildeki merkezi yönetim kuruluşları doğrudan merkezle ilişkilendirilir ve il ölçeğinde kimi hizmetlerin yürütülmesinde il özel idaresi daha etkili hale gelir. Böyle bir konumda vali, devletin temsilcisi olarak da misyonunu yürütebilir. Nitekim yerel yönetim birimi olan köy idaresinin başı olan muhtar, aynı zamanda devletin de temsilcisidir. Çünkü, genel yönetim kuruluşları gibi, yerel yönetim birimleri de devletin birer parçasıdır.

Ancak, bu durumda, devletin ideolojik açıdan sorunlu olarak gördüğü siyasal partilerin, yerel yönetimlerde iktidar olma, yetki ve kaynakları kullanma endişesi de gündeme gelmektedir. Böyle bir endişe karşısında, il gibi büyük ölçekli bir alanı yöneten valinin, “makbul görülmeyenler” arasından seçilebilme tehlikesine karşı, atama mekanizması, güvenli bir yol olarak çalıştırılmaktadır.

Dolayısıyla, genelde mülkiye kökenli idareciler, mevcut idari yapı ve hizmet gerekleri açısından, hafifletilmiş bir vesayet ile birlikte, valinin bugünkü statüsünün korunması gerektiğine inanmaktadırlar (Başsoy, 1995, s.50).

B. İl Başkanlığı Modeli

İl özel yönetimlerinin yeniden yapılanması tartışmalarında bazı çevrelerce ileri sürülen bir başka yaklaşım ise il başkanlığı modelidir (Ertabak, 1998, s.312).

Bu modele göre, valinin il özel idaresi ile olan ilişkisi tümüyle kesilmekte, merkezi yönetimin taşra temsilcisi olarak görevini sürdürmesi öngörülmektedir. Bu durumda il özel idaresinin yürütme organı, ya doğrudan yerel halk tarafından, ya da il genel meclisince belirlenebilecektir. İl başkanı olarak da nitelendirilebilen bu makam, il özel idaresini temsil edecek ve il genel meclisinin aldığı kararları yürütmekle sorumlu olacaktır.

Bu şekilde oluşan sistemde, il genel meclisi, bir yerel (il) parlamento kimliğine bürünecek, encümen ve başkan da, meclisten güven oyu alarak, yine meclisin denetimi altında çalışacaktır.

İl başkanlığı sistemi bugün İtalya’da uygulanmaktadır. Yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yönetilen özerk il yönetiminin başında bulunan il başkanı (presidente della provincia), o ilde ikamet eden vatandaşlar tarafından 5 yılda bir doğrudan seçimle işbaşına getirilmektedir. İl başkanı, ilin yönetiminde tamamen özerk olup herhangi bir üst makama karşı sorumluluğu bulunmamaktadır. Buna karşılık başkan, il yerel yönetiminde hizmetlerin yerine getirilmesinden, bağlı birimlerin yöneticilerinin atanmasından ve il encümeni ile yerel yönetim sorumluları ve hükümet temsilcileri arasında eşgüdüm sağlamakla sorumludur. İtalya’da il başkanının yanı sıra her ilde hükümet tarafından atanan bir vali (prefetto) de bulunmaktadır. Vali içişlerine karşı sorumlu olup kamu düzeninin korunması, emniyet teşkilatının sevk ve idaresi, kamu kuruluşları arasında koordinasyon, sivil savunma ve kamu güvenliği gibi konulardan sorumludur (Şanal, 2000, s.109).

İl genel meclisinin yetki ve etkinliğinin arttırılarak serbestçe karar alabilecek bir organ haline dönüştürülmesi, çağın koşulları gereği zorunlu olmakla birlikte, yasama gücüne de sahip bir parlamentoya dönüştürülmesi, bazı çevrelerce ulus-devletin güvenliği açısından tehlikeli görülerek eleştirilmektedir. Türkiye’nin özellikle son 15-20 yıldır karşılaştığı sorunlar göz önünde bulundurulursa, bu eleştirilerdeki gerçeklik payı anlaşılabilir olmaktadır. Fakat daha çok güvenliğe ilişkin bu tür görüş ve kaygıların kapsamının genişletilmesi ve yerel yönetimleri daha etkin hale getirmeye yönelik girişimlerin de bu kapsama alınması, güvenlik kaygısının paranoid bir duruma dönüştürme riskini içermekte ve eleştirilmektedir (Pıtırlı, 2000, s.37).

Böyle olmakla birlikte, kamu yönetimi ve yerel yönetimlerle ilgili yapılacak düzenlemelerde, yerel demokrasi-özerklik anlayışıyla, üniter devlet yapısının korunması gerekliliğinin, ülkenin özgül koşulları çerçevesinde dengelenmesi gerekmektedir.

SONUÇ

Demokratikleşme süreci içinde yerel yönetimler vazgeçilmez kurumlardır. Yerel yönetimler öncelikle halkın gereksinimlerinin ve yerel sorunların çözüme kavuşturulmasında vazgeçilmez bir misyon yüklenmektedirler. Küreselleşme süreci içinde bu kurumlar, öncelikle özerkleştirilmekte, daha sonra yerel hizmetlerin piyasaya açılması çerçevesinde piyasa odaklı hale getirilmektedirler. Bu bağlamda yerel düzeyde kamu, sivil toplum kuruluşları ve bireylerin birlikte yönetimini içeren “yönetişim” anlayışı, yerel demokrasi konusunda daha çok yeni liberal politikaların varmaya çalıştığı noktayı ifade etmektedir.

Yerel yönetimler üzerinde etkin bir demokratik mekanizmanın kurulması, halkın aktif olarak katılımını ve etkin bir hesap verme anlayışını içeren bir yönetim sistemiyle sağlanabilir. Bu bağlamda yerele dair sorunların çözümünde ve yerelin istediği yönetim-politika anlayışında; geleneksel, soyutlanmış, apolitikleşmiş insan tipinden; katılımcı ve denetleyen insan tipine geçişle, arzulanan bir yerel demokrasi anlayışı gerçekleşebilecektir.

Yerel yönetimler denince akla çoğu kez belediyeler gelmekle birlikte, il özel yönetimleri de sistem içinde tarihsel konumu açısından önemli bir yer tutmaktadır. Bu kuruluşların etkin hale getirilmesi ve bu idareler kurulurken oluşturulan yapı ve ruha kavuşturulması durumunda, pek çok zorluk ve tıkanmışlık aşılacaktır (Dursun, 2003). Bu çerçevede il özel yönetimlerinin yeniden yapılandırılmasında, yerel demokrasi ve etkinlik açısından çok yararlar söz konusudur. Bu kuruluşların başında olan valinin durumu, Türk yönetim sisteminde, sıklıkla tartışılmaktadır.

Valinin merkezi yönetimle olan bağının güçlü olması ve il genel yönetiminin başı olarak üstlendiği görev ve yetkilerin daha belirgin olarak ön plana çıkması, demokratik ve özerk bir yerel yönetim birimi olması gereken il özel yönetimlerini ikinci plana itmekte ve bu birimlerin demokratik özerkliklerini zedelemektedir. Valinin bu ikil konumu, daha çok Osmanlı yönetim geleneğinden kaynaklanan bir durumdur.

Böyle olmakla birlikte, yerel demokrasi ve özerklik anlayışı içerisinde valilerin il özel yönetimlerinin başı olarak kalmaları savunulabilecek bir durum olmamaktadır. Valinin bugünkü konumu, halk katılımı ve denetimini büyük ölçüde engellemektedir. Dolayısıyla atanmış bir valinin bir yerel yönetim biriminin başında olması yönetim tarihimize, geleneklerimize ve üniter yapımıza uygun bulunsa bile, demokratiklik ve özerlik açısından arzulanabilir bir durum değildir.

KAYNAKÇA

BAŞSOY, Ahmet (1995), “İl Özel İdarelerinin Organları” Türk İdare Dergisi, Yıl 65, Sayı 400, ss.25-51

COKER, Ziya (2001), “Avrupa Birliği ve Birliğe Giriş Sürecinde Türkiye’nin Durumu” Türk İdare Dergisi, Yıl 73, Sayı 430, Ankara.

COŞKUN, Vahap A. (1999), “Yerel Yönetimler ve Demokrasi”, Türk İdare Dergisi, Yıl 71, Sayı 422, ss. 93-111.

ÇİFTÇİ, Oya (1989), Yerel Yönetimlerde Temsil, TODAİE Yayını, Ankara.

DURSUN, Davut, Yeni Şafak Gazetesi, 15 Temmuz 2003.

ERDOĞAN, Mustafa (1998), Liberal Toplum Liberal Siyaset, Siyaset Kitapevi, Ankara, 1998.

ERTABAK, Ülkü (1998), “İl Özel İdarelerini Yeniden Yapılanması”, Türkiye’de Yönetim Geleneği, Editör: Davut Dursun, Hamza AL, İlke Yayıncılık, İstanbul-1998.

ERYILMAZ, Bilal (1997), Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması, Birleşik Yayıncılık, İstanbul.

Ege Sanayicileri Ve İşadamları Derneği (1993), Türkiye’de İl Yönetimini Yeniden Yapılanması, Görüşler-2, İzmir.

FİNDLEY, Carter V. (1994), Osmanlı Devletinde Demokratik Reform (Bab-I Ali 1789-1922), (Çev. Latif Boyacı, İzzet Akyalı), İz Yayıncılık, İstanbul.

GÖNÜL, Mustafa ( 1992), “Seçimlik Valilik Üzerine Düşünceler”, Türk İdare Dergisi, Cilt 25, Sayı 3, Eylül, ss.51-70.

İç Düzen Genel Rapor 3, İl Özel İdareleri, T.C İçişleri Bakanlığı İç Düzen Yayınları-6.

KELEŞ, Ruşen (1998), Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, 3.baskı Ankara.

KİNG Desmond (1995), “From The Urban Left To The New Right: Normative Theory and Local Goverment”, Local Goverment İn The 1990s, Edited By John Stewart and Gerry Stoker, Macmillan, London.

ORTAYLI, İlber (1979), Türkiye İdare Tarihi, TODAİE, No:180, Ankara.

ÖZER, Ahmet (1989), “İl Özel İdarelerimiz Ve Fransa Da Son Gelişmeler”, Türk İdare Dergisi, Yıl 61, Sayı 383, Ankara.

ÖZER, M.Akif (2000), “Yerel Demokrasi, Demokratik Yerel Yönetimler ve Yerel Yönetimlerin Demokratikleşmesi Kavramlarının Tahlili Üzerine”, Türk İdare Dergisi, Yıl, 72, Mart, Sayı: 426, ss.129-144.

PITIRLI, Ali (2000), “Avrupa Birliği Müktesebatına Uyum Sürecinde Taşra Yönetimimiz” Türk İdare Dergisi, Yıl 72, sayı 429, Ankara.

SANAL, Recep (2000), “Bazı Avrupa Ülkelerinde Genel Yönetimin Taşra Örgütü Olarak İllerin Durumu” Türk İdare Dergisi Yıl 72, sayı 429, Ankara.

SCHMİTTER, Phılippe C. (1992), “Demokrasi Nedir?, Ne Değildir?”, Bülten No:12, (Çev. Levent Gönenç, Ekim, ss.12-22.

Türk Demokrasi Vakfı (1991), Demokrasi nedir?, (Çev. Levent Köker), Yetkin Basımevi, Ankara.

YALÇINDAĞ, Selçuk (1992), “Güçlü ve Özerk Yönetimler Demokrasimizin ve Yönetim Sistemimizin Temel Kuruluşları Olmalıdır”, Çağdaş Yerel Yönetimler, TODAİE, Cilt 1, Sayı 2, Mart, ss. 3-8.

YALÇINDAĞ, Selçuk (1997), İlçe Özel Yönetimi, Kırsal Yöreler İçin Yeni Bir Demokratik Yerel Yönetim Birim Denemesi, TODAİE, Sevinç Matbaası, Ankara.

YAZICIOĞLU, Recep (1985), Demokratik Katılım ve Yeniden Yapılanma, Erzincan.

ZENGİN, Eyüp (1994), “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Ve Türkiye”, (Yerel Açıdan Karşılaştırma), Türk İdare Dergisi, yıl 66, Sayı 403, Haziran.