|
.. |
|||||
|
|
KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİNİN AÇMAZI (Sosyo-Ekonomik Dönüşümün Disiplindeki Görünümü) A- MAKALELERİN GENEL GÖRÜNÜMÜ Prof. Dr. Tahsin Bekir Balta’ nın “İdare İlmi Sahasındaki İncelemeler” başlıklı çalışması[1]; idare ilmi ile ilgili olarak gerek yurdumuzda ve gerekse kıta Avrupa’sı ve Amerika’ daki durum incelenmiştir. Çalışma; yurdumuzda idare ilmi alanında yapılan öğretimin tarihsel geçmişi, bu alanda yapılan araştırma ve yayınlardan bahsederek başlamakta dır. Çalışmanın “Kıta Avrupa’sında Durum” başlıklı bölümünde idare ilmimize amerikan tesirinin Avrupa tesirinden daha fazla olmasının nedenleri üzerinde durularak idare ilminin Avrupa’da niye gelişmediğinin cevabı üzerinde durulmuştur. Bu bağlamda idare ilminin genel kabul görmüş bir adının olmamasının etkisi vurgulanmıştır. Amerikan idare ilminin açıklanması bölümünde yazar; amme idaresinin inceleme konusu yapılması fikrinin Woodrow Wilson’ a ait olduğu hatırlatılması yapılmış, bunun nedeninin Amerikan spoil sisteminin idarenin içinde bulunduğu yıpranmışlık olduğuna dikkat çekilmiştir. İnceleme konuları olarak mevcut idari müesseseleri değil mücerret olanlar olduğu belirtilerek amerikan mücerret inceleme usulünün İngiltere hariç diğer Anglo-amerikan ülkelerinde benimsendiği, İngiltere’ nin nazari ve mücerret incele usullerine rağbet etmediği söylenmiştir. Amerikan inceleme örneğinin kara Avrupası etkilerinin Fransa örneğinin Milli İdare Okulunun kurulması ile ortaya çıktığı, başkaca ise diğer ülkelerde bu tarz incelemenin üniversiteler ve araştırma müesseseleri tarafından ele alınması ile devam ettiğinin altı çizilmiştir. İdare ilmi öğretiminin geliştirme hususunda ülkemizde henüz tam bir gelişim sağlanmadığı, bunun kurulan SBF ve Amme İdaresi Enstitüsü marifetiyle yapılmak istendiği, iktisadi teşekküllerin kendi organizasyon ve metod uygulamalarını uygulamadığı sürece yurdumuzdaki idare ilmi çalışmalarının amerikan sistemi gibi çalışmaların nakledilmesinden öte geçmeyeceği belirtilmiştir. Balta; bu çalışmasının özünde, idare ilmi ile idare hukuku arasında doğrudan bir bağlılık olduğunun vurgulamasını yaparak idarenin hukuktan ayrı olarak düşünülemeyeceğini belirtmektedir. Doç.Dr. Cahit Emre’nin “Yönetim Bilimi” başlıklı çalışması[2]nda, yönetim biliminin dünya ve Türkiye’deki gelişiminin kısa tarihçesini vererek kavramın öğretiminin Türkiye’ deki durumunun çerçevesi çizilmiştir. Yönetim bilimini gelişme çizgisinin kısa bir tarihsel özeti verilerek yönetimin bir bilim dalı olarak gelişmesinde okuyucuya hatırlatma bilgileri verilmiş, Türkiye ayağında ise tarihsel bir gelişim çerçevesinin ardından yönetim bilimi alanında ülkemizde yapılmış olunan doktora tezlerinin sayısal durumu verilerek yönetim bilimi çalışmalarının konular bazında taraması yapılmıştır. Yazarın son cümlelerindeki öneri ise meselenin asıl önemini ortaya koymakta, Türkiye’de yönetiminin örgütsel ve siyasal elçi durumundan vazgeçerek yönetim olgusunun bir bütün olarak kavraması gerektiğine işaret etmiştir. Yukarıda sözü edilen iki çalışma Türkiye’de kamu yönetimi disiplininin tarihsel gelişiminin mevcut durumunu aksetmesi açısından değerli görülmektedir. Kamu yönetimi disiplinin inceleme nesnesi yani neyi inceleyeceği konusu çeşitli akademisyenlerce tartışılmıştır. Bu tartışma, nesnenin kimliğinin aranması bir tarafa özellikle kamu yönetimi disiplininin içinde bulunduğu açmazların saptanması ve “kimlik” tartışması etrafında şekillenmiştir. Prof. Dr. Birgül Ayman Güler’ in “Nesnesini Arayan Disiplin:Kamu Yönetimi” başlıklı çalışmasında[3] kamu yönetimi disiplininin nesne arayışı etrafında şekillenmiştir. Çalışma özellikle kamu yönetimin değişen çağda yeni arayışlara gir(diril)mesi neticesinde kamu yönetimi disiplinin inceleme alanında ciddi sapmalar olduğu saptaması yapılmıştır. Bu saptamada devlet ve bürokrasi kavramının bir kenara itilerek her şeyi işletme şeklinde görme anlayışının disiplinin inceleme alanına etki ettiğinin vurgulaması “kamu işletmeciliği disiplini” adlı yeni bir kavramı ortaya çıkardığı belirlemesi yapılmıştır. İnceleme konusunun devlet kavramından işletme kavramına kayışının altında (arkasında) sermayenin ihtiyaçlarının karşılanması olduğunu belirten yazar, devlet olgusunun inceleme nesnesi yapılan umumi amme hukuku, siyaset bilimi ve kamu yönetimi alanlarındaki genel tarihsel hatırlatmaları çalışmasına eklemlemiş, kamu yönetimi disiplininin Türkiye’de kurulması ile bilgileri vermeyi ihmal etmemiş böylelikle de kamu yönetimi disiplininin nesne arayışında tarihsel arka plan okuyucuya hatırlatılmıştır. Kamu yönetimi disiplininin genel sorunları 3 başlık altında toplanarak, disiplinin çekirdeği başlangıçta devlet bürokrasisi veya idare olarak tanımlanırken yeni sömürgeci dönem ile birlikte idarenin toplumla olan bağlantısının koparıldığı açıklanmış, kamu yönetimi disiplininin ihraç edildiği ve dışarıdan aktarılması şeklinde geliştiği ve nihayetinde de kendi dinamizminine bağlı bir gelişme gösteremediğinin altı çizilmiştir. Böylelikle ülkemizde kamu yönetimi disiplininin alan, yöntem ve kavram terimleri bakımından belirsizleştiği belirtilmiştir. Kamu yönetimi disiplininin çözülme sürecinde devletin çözülmesi ve devletin işlevlerinin yeniden tanımlanması yolunun yapıldığı ve bunun içinde özelleştirme, yerelleştirme ve küreselleşme aygıtlarının kullanıldığı açıklanmaktadır. Biçimsel değişim süreci içine giren kapitalist devlet, yeniden yapılandırma adı altında kamu yönetimi disiplinin inceleme nesnesi olan “devlet” i değiştirdiği, böylece de kamu yönetiminin örgütlenme ve çalışma ilkelerini de değişmeye zorladığı, devlet kavramı yerine idare kavramının tercih edilmek suretiyle yeni toplumsal düzenin kamu yönetimi disiplininin terk ettiğini belirtmektedir. Gülerin yukarıdaki çalışmasında bahsi geçen yeni toplumsal düzenini inceleme konusu yapan bir diğer çalışma Prof. Dr. Sinasi AKSOY’ un “ Yeni Sağ Ve Devletin Değişimi” başlıklı çalışmasıdır[4]. Yazar yeni sağı, Keysesgil politika birliğinin sona erdirilmesi neticesinde ortaya çıkan ekonomik, sosyal, siyasal ve yönetimsel dönüşümün çerçeve kavramı olarak tanımlamış ve yeni liberalizm, yeni muhafazakarlık ve kamusal seçim kurumlarının yeni sağın kaynakları olduğunu belirtmiştir. Yazar yeni sağın kamu yönetimi disiplinine etkilerini; kamu yönetiminin (devletin) küçültülerek daraltılması ve daraltılan bu alandaki kamu faaliyetlerinin ve kamu örgütlerinin kamu işletmeciği anlayışı etrafında yapılandırılması ve işletilmesi şeklinde iki başlık halinde toplamıştır. Gülerin çalışmasında da belirtildiği gibi Aksoy da kamu faaliyetlerinin kamu işletmeciği anlayışı altında yürütülmesi yöntemlerinden özelleştirmeyi açıklayarak kamu faaliyetlerinin özelleştirilmesi yöntemlerinden bahsetmiştir. “Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım Ve Yeni Açılımlar Üzerine Düşünceler” başlıklı makalesi[5] ile Prof. Dr. Gencay ŞAYLAN, kamu yönetimi disiplininin yeniden yapılanma süreci içinde uğradığı değişimi açıklamıştır. Disiplinin kuramsal gelişme çizgisinin belirtilmesinde diğer makalelerde olduğu gibi tarihsel hatırlatmalar verilirken tıpkı Güler ve Aksoy gibi devlet kavramının üzerinde durmuş, yeni sağın devlet kavramına yaklaşım tarzı sorgulanmıştır, yeni sağın devlet ve devlet aygıtlarına bakış açısı verilmiştir. Bu bakış açısında kamunun müşteriye, kamu yöneticisinin iş yöneticisine dönüşümünün gerçekleştirilmeye çalışıldığı vurgulanmıştır. Böylelikle de kamu yönetiminin kamu işletmeciliğine dönüşümünün ve bu bağlamda da devletin yeniden yapılandırılma gayretleri altında kamu yönetimi disiplininde bunalımın ortaya çıkışı irdelenmiştir. Yrd.Doç.Dr. Yılmaz ÜSTÜNER’ in “ Kamu Yönetimi Disiplininde “Kimlik Sorunsalı”” başlıklı çalışması[6], Wilson’ un makalesinde ki iki önemli boyuttan bahsetmiştir. Bunlardan ilki, disiplinin özerkleştirme çabası olup bu meyanda Weber’ in bürokrasi kuramı, Taylor’ un bilimsel yönetim yaklaşımı ve Wilson’ un ise karma sentezine ulaşmıştır. İkinci boyut ise kimlik arayışı çalışmalarının dinamik görüntüsünün yakın zamanda durağanlaşacağıdır. Üstüner, işletmecilik alanının bilgi birikimi, kuramları, araçlarının kamu yönetimine ihracı ile ortaya çıkan kimlik bunalımında devlet olgusuna olan yaklaşımlardaki değişime bu kimlik probleminin ana nedeni olarak belirlemiştir. Özetlemek gerekirse; yukarda incelediğimiz 5 makaleden Balta ve Emre’ ye ait olanlar kamu yönetimi disiplininin genel tarihsel süreç içinde duruşunu vermektedir. Güler, Aksoy ve Şaylan’ a ait olanlar ise disiplinin tarihsel sürecine kısa notlarla başvurarak disiplinin giderek içine düştüğü açmazı ve kimlik bunalımını yansıtmaktadır. Kamu yönetimi disiplininin inceleme konusu olan “devlet” olgusunun yeni sağ politikalarla değişime zorlandığı, devletin hukukla olan bağlantısının koparılarak işletme kavramı içine sokulmak istendiği, devlet in daha doğrusu kamu sektörünün özelleştirme, deregülasyon yoluyla daraltıldığı, küreselleşme politikalarına bağıt olarak uluslar arası sermayenin daha rahat faaliyet gösterebileceği küçük bir alan haline getirilmek istendiği, özetle ise kamu yönetiminden kamu işletmeciliğine yani public administration deyiminden public management deyimine geçişin yapılmaya çalışıldığı vurgulamaları yapılmıştır.
B- MAKALELER BAĞLAMINDA SOSYO-EKONOMİK DÖNÜŞÜM SÜRECİNDE KAMU YÖNETİMİ DİSİPLİNİNİN TAHLİLİ DENEMESİ
Wilson ile 1887 yılında “İdarenin İncelenmesi” adlı makalesiyle başlayan idare ilminin incelenmesini daha sonraları Amerika’daki yönetim ile siyasetin birbirinden ayrılması ve yönetimin nasıl etkili ve verimli olabileceği sorularına cevap aranması yolundaki çalışmalar takip etmiştir. F. Taylor , H. Fayol gibi yazarlar yönetimin etkinliği ve verimliliğinin sağlanması için iş süreçlerini ve akımlarını planlayıp ayrıntılandırmış, Gullick ve Urwick ise yönetimin ve örgütün işleyişi sürecini POSDCORB kısaltmasıyla formüle etmiştir. E. Mayo ve Dickson’un başını çektikleri İnsan İlişkileri Yaklaşımı farklı yöntemler sunma çabasında olsa da klasik yaklaşımdaki verimlilik ve etkililik amacı ile benzerlik göstermektedir[7]. 1970'li yıllar Fordist üretim anlayışının ve çalışma organizasyonunun önemini kaybetmeye başladığı yıllardır. Bu yıllarda, tüketici piyasalarının yeniden yapılanması, çok uluslu işletmelerin iyice yayılması, yaşanan petrol krizleri Fordist üretim anlayışını ve Keynezyen politikaları negatif yönde etkilemekte ve ülkeleri dönüşüme zorlamaktaydı. Üretimde esnek uzmanlaşmaya geçilmekte, ekonomide Keynezyen yönetimden neo-liberal politikalara dönülmekte ve Devletin ekonomiye müdahalesi özelleştirme ve deregülasyon politikaları ile sınırlandırılmaktaydı, toplumun yeni değer yargıları ile tanıştığı gözlenmekte, bireysel tercihler Protestan etiğinden hedonist ve tüketim ağırlıklı bir felsefeye dönüşmekteydi[8]. Fordizmin krize girmesi ile birlikte yeni arayışları da beraberinde getirmiştir. Üretimin verimliliği arttırma ve değişen taleplere hemen cevap verme çabaları post fordizm denilen yeni bir üretim modeline geçilmesini gerektirmiştir. Böylelikle üretim süreçlerinde kullanılan teknoloji ve iş gücü niteliğinde değişimler yaşanmaya başlanmış ortaya ‘esnek üretim’ adı verilen bir üretim modelini ortaya çıkarmıştır[9]. Esnek uzmanlaşma da denilen bu süreçte, gelişmiş makinelerle standardize üretim yerine esnek üretimi belirtmekte, piyasada parçalanmış ve değişkenleşmiş taleplere uyum sağlayabilmelerini sağlamaktadır[10]. Post-fordist sürece verimlilik ve kârlılık arttırma amacıyla geçilmiştir. Fordist sistemi krize sokan nedenler açısından bakıldığında, küçük ve istikrarsız pazarlara, değişken ve çeşitli tüketici tercihlerine, gelişen ve değişen teknolojiye uyum sağlayabilecek, sermayenin verimliliğini düşüren aşırı stok, aşırı makineleşme, aşırı hatalı ürün gibi tıkanıkları aşabilecek, işe yabancılaşma sorunlarını en aza indirgeyecek bir sistemin oluşturulmaya çalışıldığı gözlemlenmektedir[11]. Kitlesel piyasaların belirli bir doygunluğa ulaşması sonrasında ortaya çıkan tüketici alışkanlıkları değişimleri ile piyasaların çeşitlenmelerinin yarattığı taleplere, akar bant üzerindeki standartize edilmiş üretim ve kitlesel üretimin katı ve aşırı iş bölümünün cevap veremez hale gelmesi post fordizmi gerekli hale getiren nedenlerden biridir[12]. Böylelikle post-fordizm üretim, tüketim ve istihdamın esnekleşmesi ve yerelleşmesidir tanımına denk düşmektedir. Post-fordizm üretime değil tüketime endekslidir ve piyasalar arasındaki farkın ortadan kaldırılması ile ilgilidir[13]. Post-fordizm aynı zamanda devletlerin siyasal ve yönetsel yapılarında da değişiklikleri beraberinde getirmiştir. Neo-liberal politikaların savunduğu devleti küçültülmesi, serbest piyasasın geliştirilmesi yönünde anlayışlar ön plana çıkmaya başlamıştır. Böylelikle yetkilerin merkezden yerele doğru aktarılması, kamunun sadece bölünemeyen ve ulusal nitelikteki kamu hizmetleri dışındaki hizmetlerin sunumun yerel idarelere ve piyasaya bırakılması süreci de başlamıştır. Esnek üretimle beraber ortaya çıkan çok uluslu şirketler, devletlerin siyasal ve yönetsel yapılarında da söz sahibi olmaya başlamışlardır. Sürecin bu kesitinde devletin ekonomideki rolünün azaltılması, ekonomik görev ve işlevlerin özel sektöre devredilmesi gündeme oturarak, kamu sektörünün daha da küçültülmesi uygulamalarına yönelik olarak deregülasyon ve özelleştirme politikalarına işlerlik kazandırılmıştır. Tüm bu tartışmaların kamu yönetimi alanında da yansımaları olmuştur. Post-fordist örgütlenmenin yatay ve esnek yapılanma niteliğinin kamu kuruluşlarına yansıtılması gerektiği yönündeki görüşler artan bir şekilde ortaya konmuştur. Post- fordist dönemde, özel sektörde meydana gelen değişikliklerin, kamu sektörünü de etkilediği savunulmuştur. Kamu idaresi ifadesinden farklı olarak kamu işletmeciliği (public management) deyiminin kullanılması savunulmuştur. |