önceki

yazdır

 Yrd.Doç.Dr. Fatih SAVAŞAN

VERGİSEL TEŞVİKLERİN YABANCI DOĞRUDAN YATIRIMLAR ÜZERİNDEKİ ETKİSİ

Özet: Bu makalede genel olarak teşviklerin özelde de vergisel teşviklerin yabancı doğrudan yatırımlar üzerindeki etkisi teorik olarak ele alınmıştır. Uluslararası firmaların yatırım yerini iki aşamalı bir karar süreci sonunda belirledikleri üzerinde durulmuştur. Buna göre, ülkeler önce pazar büyüklüğü, ekonomik ve politik istikrar gibi ölçütler açısından değerlendirilmekte; (vergisel) teşvikler ancak ikinci aşamada kararı etkileyebilmektedir. Bu ikincil rolüne rağmen vergisel teşviklerin yaygın kullanımı, ekonomi politikası belirleyicilerin teşvik politikalarını kolayca belirleyebilmelerinden kaynaklanmaktadır. Diğer makroekonomik değişkenleri daha zor etkileyebildiklerinden teşvikler ilk akla gelen tedbirler olarak öne çıkmaktadır. Çalışmada en çok kullanılan vergisel teşvik türleri ve bunlara ilişkin uygulama örnekleri üzerinde de durulmuş; teşvik kullanımının lehinde ve aleyhinde ileri sürülen teorik tartışmalar karşılaştırmalı olarak ele alınmıştır.

Anahtar Kelimeler: Vergisel teşvikler, yerleşim yeri seçimi, yabancı doğrudan yatırımlar

Abstract: This article reviews the effects of incentives, specifically those of tax incentives on the volume of foreign direct investments. In the paper, it is emphasized that multinational companies follow two-step procedure to reach a decision on location of their investments. That is, countries are evaluated first with respect to primary criteria such as market size and stability and (tax) incentives might matter only after countries pass the primary criteria. In the paper, it is discussed that the reason why tax incentives have been used widely despite this secondary role it plays is that policy makers can easily change incentive policies but not other conditions affecting foreign direct investment decisions. This article also reviews the types of tax incentives and compares the views for and against the usage of tax incentives.

Key Words: Tax incentives, location choice, foreign direct investments

1. GİRİŞ

Sermayenin ülkeler arasında akışkanlığı ekonomistlerin ilgisini çeken konulardan biri olmuştur. Söz konusu akışkanlığı doğuran nedenler, sermayenin çıkış yeri ve varış yeri ekonomileri üzerindeki olumlu ve olumsuz etkileri, yabancı sermayenin türleri arasında (sürdürülebilir) büyüme ve (ekonomik ve politik) istikrar açısından farklar ve ‘faydalı’ yabancı sermayenin ülkeye gelmesinin teşviki ve ‘zararlı’ yabancı sermayenin ise yıkıcı etkilerinden korunma yöntemleri literatürde üzerinde en çok durulan başlıklardandır.

Yabancı sermaye değişik açılardan sınıflamaya tabi tutulmuştur. Pershin (2003: 3) yabancı sermayeyi, transferi gerçekleştiren ekonomik birim açısından, işlemin türü açısından ve yatırımcının amacı açısından sınıflandırmaktadır. Buna göre, sermaye bireylerin başka ülkelerde yatırım yapmasıyla veya devletlerarası krediler yoluyla ülkeler arasında transfere konu olabilmektedir. İşlem türüne göre ise, borçlanma ve kredi verme yoluyla veya yatırım ve hibe yoluyla sermaye ülkeler arasında dolaşabilir. Sermaye sahibi yatırımcının başka ülkelerde yatırım yaparken gözettiği amaç dikkate alındığında ise yabancı sermaye, yabancı doğrudan yatırımlar ve portföy yatırımları kategorilerine ayrılmaktadır. Bu sonuncusu ekonomik analizlerde en yaygın olarak kullanılan sınıflamadır. İki tür arasında nihai hedef açısından fark yoktur. Her iki türün de yatırımcısı kar maksimizasyonu için uğraşmaktadır. Ancak ‘sıcak para’ diye de adlandırılan portföy yatırımları kısa dönemli spekülatif yatırımlar iken, doğrudan yabancı yatırımlar orta ve uzun dönemli yatırımlardır. Eğer gayrimenkule değil de şirket hisselerine yönelmişse yabancı doğrudan yatırımlar, varış yerindeki şirketlerin yönetiminde söz sahibi olmayı amaçlar.[1] Bu yönüyle doğrudan yabancı yatırımlar genellikle profesyonellerin transferini gerektirirler. Yabancı doğrudan yatırımlar, yaratabilecekleri pozitif dışsallıklar ve bölgesel ve sektörel kalkınmada oynayabilecekleri roller ile yabancı sermayeye olumsuz yaklaşanlar tarafından bile portföy yatırımları ile kıyaslandığında daha az eleştiriye konu olmaktadır. Bu iki tür yabancı sermayenin ülkenin kurumsal, ekonomik ve politik şartlarına tepkileri de farklıdır. Örneğin yolsuzluğun daha yüksek olduğu ülkelerde portföy yatırımlarının doğrudan yatırımların çok üzerinde olduğu tespit edilmiştir (Wei, 2000).

Yabancı doğrudan yatırımların kendilerine yönlenmelerini sağlamak amacıyla ülkeler çeşitli teşvik mekanizmalarını devreye sokmaktadırlar. Sermaye yetersizliği temel sorunu nedeniyle daha çok gelişmekte olan ülkelerde teşvik bulsa da gelişmiş OECD ülkeleri arasında da yabancı (özellikle doğrudan) sermaye çekmek için sıkı bir rekabet gözlenmektedir. Ancak doğrudan yatırım yapan yabancı firmalar varış yeri ülkesini farklı amaçlarla seçerler. Yabancı doğrudan yatırımcı piyasa arayışı, kaynak arayışı ve etkinlik arayışı içinde olabilir (Pershin, 2003: 26). Yatırımcı piyasa arayışı içinde ise, varış yeri ülkesinin geniş veya hızla genişleyen iç piyasaya sahip olmasından ve (yapay veya doğal) ithalat kısıtlamalarından faydalanmak istemektedir. Ülkenin ithal etmek zorunda kaldığı malları üreterek iç pazarda arz etmeyi (ithal-ikamecilik) hedeflemektedir. Kaynak arayışı içindeki firma varış yeri ülkesinin kaynaklarının bol olmasından ve doğal kaynak ihracatı önünde (yapay veya doğal) engel olmasından faydalanmak istemektedir. Böylece firma kaynakları işleyerek dünya pazarlarında avantajlı hale gelecektir. Yabancı yatırımcı maliyet düşürmenin peşinde de olabilir. Yatırımcılar bu imkânı sağlayabilen ülkeleri yatırım yeri olarak seçeceklerdir. Şu nokta özellikle vurgulanmalıdır ki varış yeri ülkelerinin yukarıda bahsedilen özellikleri yeter şartlardır ve kesinlikle ekonomik ve politik istikrar, uygun kurumsal, hukuksal ve finansal altyapı gibi olmazsa olmaz (gerek) şartların ikamesi değildirler.  

Açıktır ki bu yabancı yatırım türlerinin varış yeri ülkesinin ekonomik büyümesi açısından ve makroekonomik politikaları ile uyum açısından sonuçları farklı olacaktır. Örneğin, altın çıkaran ve işleyen bir firma (özellikle işlenmemiş maden ihracı önünde engel varsa) altın rezervi olan ülkeye yatırım yapmak zorundadır. Bu firma ile etkinlik peşinde olan bir firmanın yatırım için seçecekleri ülkeler elbette farklı olacaktır ve teşviklerin bu firmaların yatırım yeri seçimlerine etkisi de çok sınırlı olacaktır.      

Yabancı sermaye yatırımları teşviklerden ne ölçüde etkilenmektedir? Teşviklerin fayda-maliyet analizi yapıldığında teşvikler ne kadar etkindir? Yani teşvik mekanizmasına başvuran ülkelerin teşvik kaynaklı (idari, mali ve diğer) yükleri ile kazanımları kıyaslandığında hangisi ağır basmaktadır? Bu sorulara yanıt arayan araştırmalar genel bir değerlendirme ile olumlu yanıt verememektedir. İlerleyen sayfalarda tartışılacağı gibi, teşvik mekanizmalarının yabancı doğrudan yatırımların artmasına katkısı oldukça sınırlıdır veya fayda-maliyet analizi yapıldığında birçok ülke için teşvik kökenli yatırımlardan elde edilen fayda katlanılan maliyetten daha düşük seviyelerde kalmaktadır. Buna rağmen teşviklerin artmasının ortaya koyduğu tuhaflık değerlendirilmeye muhtaçtır.

İkinci bölümde teşvik teorisi üzerinde durulacaktır. Teşvik tanımı ve teşviklerin lehinde ve aleyhinde ileri sürülen argümanlar tartışılacaktır. Üçüncü bölümde ise uygulamada yer bulan vergisel teşvik türlerine değinilecektir. Dördüncü bölümde teşviklerin uygulamada doğuracakları ana sorunlara dikkat çekilecektir. Bunlar varış ve çıkış yeri ülkelerinin yürürlükteki vergi sistemleri arasındaki etkileşimin teşvikler açısından değerlendirilmesi, vergi rekabeti ve teşvikte aşırılıktır. Çalışmanın beşinci ve son bölümünde ise sonuç ve değerlendirme yer alacaktır.

2.                        TEŞVİK TEORİSİ

2.1.                   Genel Olarak Teşvik

Teşvik kavramı ile bir takım ekonomik ve/veya idari avantajlarla özel sektörün belli yönde hareket etmesini sağlamak anlaşılmaktadır. Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı (UNCTAD) yatırım teşviklerini tanımlarken Dünya Ticaret Örgütü (WTO) Sübvansiyonlar ve Telâfi Edici Tedbirler (SCM) anlaşmasında kullanılan sübvansiyon terimine atıfta bulunmakta ve sübvansiyondan faydalananın yatırımcı olması halinde sübvansiyonun teşvikle aynı anlama geldiğine vurgu yapmaktadır (UNCTAD, 2004: 12). Teşvikleri finansal, mali ve diğer (idari ve teknik) kategorilere ayıran rapora göre gelişmekte olan ülkeler daha çok mali, gelişmiş ülkeler ise finansal teşviklere başvurmaktadır (UNCTAD, 2004: 5). Yabancı doğrudan yatırımların çekilebilmesi için başvurulan mekanizmalar, yabancı yatırımları düzenleyen yasaların ve diğer düzenlemelerin liberalleştirilmesinden, işlem maliyetini (bürokrasi) azaltma ve olası anlaşmazlıkların çözümlenmesinde başvurulan mekanizmaların yabancı sermayeye güven verecek şekilde çeşitlendirilmesine kadar birçok hukuksal, finansal, mali ve idari önlemleri kapsamaktadır.

OECD (2003: 11-15) ise yabancı doğrudan yatırımları çekmek için kullanılan stratejileri teşvikler, rekabetçi ve israfçı uygulamalar olarak üç kategoride ele almaktadır. Yabancı doğrudan yatırım teşviklerini, “yabancı doğrudan yatırımın maliyetini düşürerek veya yerli yatırımcıya tanınmayan ayrıcalıklarla yabancı yatırımın risk düzeyini değiştirerek yatırım projesinin büyüklüğünü, yerini ve sektörünü etkilemek üzere konulmuş tedbirler” olarak tanımlayan aynı çalışma, bu teşviklerin kural temelli veya öznel olabileceği üzerinde durmaktadır. Kural temelli yaklaşımda yabancı yatırıma kanunla verilmiş teşvikler söz konusu iken öznel yaklaşımda ise, tek bir yabancı yatırımcı firmanın veya belirlenmiş bir içeriğe sahip yabancı yatırımların çekilme çabası vardır. Öznel yaklaşımda özel pazarlıklarla belirlenmiş kolaylaştırılmış kredi, bedelsiz arsa, düzenlemelere karşı ayrıcalıklı muamele, muafiyetler ve AR-GE desteği gibi teşvikler söz konusudur.

Ülkeler yatırımları çekmek için teşvik politikalarında rakip ülkeleri kollamaktadırlar. Ülkelerin uyguladıkları teşvik tedbirlerinde başka ülkelerin teşvik politikalarına göre çeşitliliğe veya değişikliğe gitmeleri teşvik rekabeti olarak tanımlanmaktadır.[2]

Her teşvik uygulaması rekabetçi bir davranış sonucu olmayabilir. Teşviklerin (dolaylı ve dolaysız) maliyetinin teşvikler sayesinde çekilen yabancı yatırım kaynaklı (dolaylı ve dolaysız) faydalarından büyük olması ise teşvikte israfçı uygulamalar olarak görülmektedir. Pratikte ise yabancı yatırım çekmek için uygulanan stratejiler (teşvikler, rekabetçi ve israfçı uygulamalar) genellikle iç içe geçmekte, kesin bir ayırım yapılması zor olmaktadır.

Ülkeler yabancı yatırımları çekmek amacıyla vergisel teşviklere de sıkça başvurmaktadırlar. Vergisel teşviklerin ülkenin cazibesini ekonomik olarak artırması umulmaktadır. Şüphesiz, bu tür teşviklerin ülkelerin yabancı sermayeye karşı tutumu hakkında da bilgi taşıma (sinyal verme) özelliği vardır. Vergisel teşvikleri, ekonomik teşebbüslerin vergi yükünde yapılan ve onları belli sektöre veya projelere yönlendirme amacı güden vergi indirimleri olarak tanımlamak mümkündür (UNCTAD, 2000: 12).

Tablo 1: Vergisel Teşviklerin Dayanakları ve Türleri

Kaynak: Tablo UNCTAD (2004: 6-7)’den faydalanılarak hazırlanmıştır.

Dolayısıyla teşvikler vergi rejimine istisnalar getirmektedir ve aslında Tablo 1’de özetlenen teşvik türlerinin büyük bölümü yerli ve yabancı ayırımı yapmadan bölgesel ve sektörel kalkınma için başvurulabilecek niteliktedirler. Teşviklerin ana amaçlarının yerli girdi kullanımını özendirme (üretim/ katma değer yaratma), döviz kazandırıcı faaliyetleri artırma, bölgesel ve/veya sektörel kalkınmayı sağlama ve katma değer (üretim) artışı sağlama olduğu söylenebilir. Bu amaçlar yerli yatırımlar ile birlikte yabancı yatırımları da teşvik etmeyi gerektirmektedir. Gelişmekte olan ülkelerin AR-GE altyapılarındaki yetersizlik, hammadde veya ara mamulleri nihai mallara dönüştürme potansiyellerinin zayıflığı nedeniyle yabancı yatırımlara bir anlamda mecbur oldukları görülmektedir. Birçok doğal zenginlik sahibi ülkenin kaynaklarını işlemek bir tarafa yer üstüne çıkarmakta bile aciz kalması çokuluslu şirketlerin yatırımlarını zorunlu kılmaktadır.

2.2.                  Yabancı Yatırımlar ve Teşvikler

Mali teşviklerin yatırım yeri seçimi kararına etkisi konusunda lehte ve aleyhte ileri sürülen görüşler birkaç noktada toplanabilir. Bu görüşler aşağıda özetlenmiştir.

2.3.                  Yabancı Yatırım Çekmede Teşviklerin Kullanımı Lehindeki Görüşler

Şüphesiz çokuluslu şirketler yatırım yeri seçerken vergi yükünü de göz önünde bulundururlar. Yüksek vergi oranları, yatırımın vergi sonrası net getirisinin düşmesine yol açar. Bu yüzden kurumlar vergisinin yüksek olduğu ülkeler, diğer faktörler aynı iken, yabancı sermaye için daha az çekici olurlar. Standart klasik teoride önünde engel yoksa sermaye, vergi oranlarının yüksek olduğu ülkelerden kaçar ve daha az vergilendirildiği ülkelere yerleşir. Süreç yeni bir dengenin kurulduğu noktaya yani sermayenin vergi sonrası getirilerinin eşitlenmesine kadar devam eder. Bu noktadan hareketle yabancı sermaye için rekabet eden ülkeler vergisel düzenlemelere yönelmek zorunda kalırlar (de Mooij ve Ederveen, 2005:2).

Pratik Olası Kazanımlar ile Vergisel Teşviklerin Gerekliliğinin Savunulması

Yabancı yatırımların ülkeye çekilmesi ile daha kolay elde edilebileceği umulan kazanımlar söz konusudur. Söz konusu pratik kazanımların neler olduğunu tartışmadan önce bir noktaya dikkat çekmek gerekmektedir. Söz konusu kazanımlar elbette yabancı doğrudan yatırımlar eliyle elde edilmesi olası kazanımlardır. Ancak soru yabancı yatırımların bu kazanımları sağlayıp sağlayamayacağı değil, (vergisel) teşviklerin yatırımları çekmedeki etkisidir. Vergisel teşviklerin yatırımları çekmede etkisinin fazla olmadığı; ancak temel faktörlerin yanında yardımcı faktör olduğu tartışması ileride yapılacaktır.

Teşvik mekanizmalarına sıkça başvurulmasının nedenlerini anlamanın en pratik yolu teşvik mekanizmalarını devreye sokan politika yapıcılarının doğrudan yabancı yatırımlardan beklentilerini ortaya koymaktır. UNCTAD (2000: 12-13) vergisel teşviklerin amaçlarını bölgesel kalkınmanın temini, bazı seçilmiş sektörlerin gelişimi, performans artışı (ihracat artışı, işgücünün eğitimi/vasıf kazanımı vb.) ve teknoloji transferi başlıkları ile ele almaktadır. Teşvik mekanizması ile yabancı doğrudan yatırımların artırılması hangi faydaları temin edebilir?

Tablo 2: Doğrudan Yabancı Yatırımların Olası Faydaları

Kaynak: Pershin (2003: 43)

Daha kapsamlı bir liste Tablo 2’de yer almaktadır. Tablodaki kazanımların elde edilmesinde vergisel teşviklerin oynayacağı rol UNCTAD (2000) raporunda tartışılmıştır. Pozitif dışsallıklar, kurumsal başarısızlık ve bebek endüstri ana başlıklarında toplanan ve vergisel teşviklere başvurmanın devletler açısından rasyonalitesine ve gerekliliğine vurgu yapan argümanlar aşağıda kısaca tartışılmıştır. Hem yerli hem de yabancı doğrudan yatırımların teşviklerle desteklenmesini olumlayan bu argümanlar aşağıdaki başlıklarda toplanmıştır.

Pozitif Dışsallıklar

Yatırımların yarattığı dışsal ekonomiler vergisel teşviklerin savunusunda öne çıkan en önemli teorik açılımdır. Bilginin ve teknolojinin ülkeye getirilmesi, işgücü vasfının artması ve AR-GE yatırımları gelişmekte olan ülkeler için büyük öneme sahiptirler. Yabancı yatırım yapan çokuluslu şirketler bu yönde önemli katkı sunma potansiyeline sahiptirler. Ne var ki yabancı yatırımcının bu türden katkıları piyasa mekanizması içinde fiyatlandırılamaz. Yönetim becerisini artırmış orta ve üst düzey yönetici, vasfını işte eğitim yoluyla artırmış işgücü ve yabancı yatırımlar sayesinde gelişen araştırma-geliştirme faaliyetleri ülkenin gelişmesine yardımcı olurlar. Düzenleyici kamusal tedbirler olmadan pozitif dışsallıklar yaratan bu tür faaliyetler, optimum düzeyin altında gerçekleştirilebilirler.

Vergisel teşvikler ile yabancı sermayeye tanınan ayrıcalıklar ve devletin vazgeçtiği vergi gelirlerinden dolayı gerçekleştiremedikleri hizmetler eleştiri konularıdırlar. Ancak vergi teşviklerinin vergi gelirlerinde yol açtığı azalma, teşvik nedeniyle gelen yatırımların yarattığı ekonomik dışsallıkların kaynaklık ettiği vergi artışları tarafından dengeleniyor olabilir. Öte yandan, söz konusu dışsallıkların yaratılmıyor olması diğer bir olasılıktır: Eğer işgücü eğitimi, AR-GE çalışmaları gibi dışsallık yaratıcı faaliyetler tamamen ya da kısmen içselleştirilmişse (faaliyetlerden sadece çokuluslu şirket faydalanıyorsa) vergisel teşvikler teorik altyapıdan mahrum kalmaktadır. Zira bu durumda çokuluslu şirketlerin yarattıkları dışsallıkların tamamından ya da bir kısmından piyasa faydalanamazken devlet, vergisel teşviklerle düzeltme yoluna gitmektedir. Sonuçta yatırımcılar, dışsallıkların (tahmini) piyasa değerinin üzerinde vergisel kazanımlar elde etmektedirler. Bu durum da ekonominin yerli oyuncuları bir tür haksız rekabetle karşı karşıya bırakılmaktadır.  

Kurumsal Başarısızlık

‘Kurumsal başarısızlık’[3] tartışması vergisel teşviklerin savunusuna dair elementler sunar. Kurumsal başarısızlık yatırımın değerinin yatırımcı ve ekonomi için farklı olmasından kaynaklanır. Yatırımın yarattığı pozitif dışsallıklar nedeniyle yatırımcı için değeri ekonomi için taşıdığı değerden küçük olabilir. Öte yandan neden olduğu çevre kirliliği nedeniyle yatırımın ekonomi için değerinin daha düşük olması da mümkündür. Bu durumda en iyi çözüm devletin kurumsal başarısızlığı sona erdirmesidir. Emek-yoğun sektörlerde işgücüne vasıf kazandıran yatırımcının yarattığı pozitif dışsallık, ekonomi için bir kazanımdır. Asgari ücretin düşürülmesi ile yarattığı dışsallığı fiyatlandıramayan yabancı yatırımcının kaybı telafi edilebilir. Ancak bu çoğu zaman politik olarak mümkün değildir. Başka mekanizmalarla, örneğin işçi başı sübvansiyon uygulaması ile yatırımcının işgücü maliyetini düşürecek tedbirlerle veya sıklıkla uygulandığı gibi vergi tatilini artırarak emek-yoğun sektörde faal olan yabancı yatırımcı için yatırımın net değeri artırılabilir. Aynı şekilde gümrük vergileri veya vergi dışı engeller yatırımcı için maliyet artırıcıdır. Seçimlik gümrük vergisi indirimleriyle devlet ihraç malları üretimini teşvik edebilir.

Bebek Endüstri Argümanı   

Bebek endüstrinin geçici teşviklerle desteklenip üretimi artırması ve birim maliyetleri düşürmesi sağlanabilir. Küçük ama büyüme potansiyeli gösteren firmalar, ilk yıllarında finans sistemi kredi olanaklarından mahrum olurlar. Bu yüzden vergi tatili ve vergi oranlarında indirim eksenli teşviklerden çok yatırım indirimleri ile firmaların büyümelerine yardımcı olunabilir.

Ülkenin ana pazarlarına uzaklıklarından dolayı dezavantajlı bölgelerde yatırım yapan teşebbüsler hammadde temininde ve ürün pazarlamasında ek maliyetlerle karşılaşmaktadırlar. Ayrıca bu teşebbüsler vasıflı işgücünü ancak daha yüksek ücretler ödeyerek temin edebilirler. Böyle durumlarda, teşvikler ek maliyetlere katlanmak zorunda olan işletmeleri desteklemek için kullanılabilir.                                                                                                               

2.3.4. Yabancı Yatırımları Çekmede Teşviklerin Önemsizliğine Vurgu Yapan Görüşler

“Ekonomik coğrafya” ve “kentleşme ekonomisi” literatürü, yabancı doğrudan yatırımları vergisel teşviklerle çekme çabasını sorgulayan elementler sunmaktadır: Endüstriyel aktivitelerin bir yerde toplanmasından kaynaklanan ölçek ekonomileri, network etkisi ve ulaşım maliyetlerinden elde edilen tasarruflar dikkate alındığında yabancı sermayenin vergilere tepkisinin ihmal edilebilir düzeylerde kalması olasıdır. Birçok sektörde firmaların karşı karşıya oldukları gelir ve maliyet eğrileri firmanın faal olduğu yere göre değişim gösterir. Kaynakların ve tüketicilerin coğrafik bölgelerin tamamında aynı miktarda olmaması firmaların maliyet ve gelir kalemlerini etkiler. Dolayısıyla firmalar yer seçiminde bu faktörleri göz önünde tutmak zorundadırlar (Winger, 1977: 35). Firmaların karlılığını etkileyen faktörler, yabancı sermayenin belli “çekim” merkezlerinde toplanmasına yol açmaktadır. “Yoğunlaşma” veya “yığın ekonomileri”[4] adı da verilen olgu aslında, üretim kaynaklarının veya spesifik bir endüstri kolunun belli bir merkezde toplanmasından doğan bir tür pozitif dışsallıktır (Krugman ve Obsfeld, 1994: 184-187). Buna göre, çoğunlukla rastlantısal nedenlerle, başlayan kendi kendini besleyen süreç, bir tür “birikimli nedensellik”[5] ile belli bölgelerin çekim merkezine dönüşmesine yol açmaktadır.[6] Çekim merkezlerinde vergi, sermayenin çıkışına neden olmaz çünkü vergiler yatırım marjına değil büyük oranda çekim merkezlerinde oluşan yer-spesifik ranta yönelmektedirler (De Mooji ve Ederveen, 2005:2). Bu yüzden merkezlerde diğer bölgelere kıyasla uygulanan yüksek vergi oranları sermaye kaçışına neden olmazlar (Baldwin ve Krugman, 2004).

Yoğunlaşma ekonomilerine rağmen teşviklerin yatırım çekmede etkili olabileceği argümanı üç noktadan hareketle tartışılabilir. Birincisi, yatırımın türüne göre doğrudan teşvikler (vergi tatili, kurumlar vergisinde indirim, yatırım indirimi vs) dolaylı teşviklerden (altyapı, eğitim vs) yatırım çekmede daha önemli olabilir. Bu durumda merkez olarak ülkenin öne çıkması için vergisel teşvik yöntemlerinin kullanılması önerilebilir. Doğrudan teşviklerle başlayan yığılma süreci sonradan yatırımları hızlandırabilir ve vergisel teşviklerin etkisi daha yüksek olur (Pershin, 2003: 139).

İkincisi, vergi yüklerinin düşük olması yatırım artışı üzerinde ihmal edilebilir bir etkiye sahip olabilir; ancak vergi yükünün yüksek olmasının ters (olumsuz) etkisi dolayımından hareketle teşvikler savunulabilir. Yani vergi yükü düşük iken yatırım gelmese de yüksek verginin çekim merkezlerine ters yönde etki etme olasılığından bahsetmek mümkündür. Yüksek vergi yükü en çok etkilenen ve göreli olarak zayıf bazı firmaların çekim merkezlerini terk etmelerine yol açabilir. Bir zincirleme etki ile merkez, geride kalan firmalar için çekim merkezi olmaktan çıkabilir ve bu da daha çok yabancı sermayenin bölgeyi terk etmesine yol açabilir.

Üçüncüsü, belli sektörler için bir değil birden fazla çekim merkezi söz konusu olabilir. Bu durumda birden fazla bölgede yoğunlaşma olacaktır. Firmalar bir merkezde değil birkaç merkezde toplanıyor ise, yani eğer birbiri ile yarışan birkaç merkez var ise, vergisel teşvikler etkili olabilir (de Mooji ve Ederveen, 2005:2). Öte yandan, yabancı sermaye çekmek için vergisel teşvik uygulamaya başlayan ülkeleri diğer ülkeler izleyecektir. Dolayısıyla, “vergi rekabeti” teşviklerde yeni bir denge kurulmasına yol açabilecek ve teşviklerin yabancı sermaye üzerindeki etkisi yine azalabilecektir.

Zararlı vergi rekabeti, vergisel teşvikler aleyhine olmak üzere tartışma konusu yapılan bir diğer başlıktır. Vergilemede rekabet bazen önemli boyutlara ulaşmakta ve israfçı teşviklerle fayda-maliyet analizinin öngördüğünün üzerinde bir teşvik sistemi ortaya çıkabilmektedir. “Zararlı vergi rekabeti” adı da verilen vergisel uygulamalarda aşırıya gitmenin olumsuz etkilerine karşı Avrupa Birliği ve OECD gibi kuruluşların bünyesinde çalışmalar yapılmaktadır. Vergi rekabeti, vergisel teşviklerde aşırılık, vergide koordinasyon veya vergi uyumlulaştırması konularına üçüncü bölümde değinilecektir. Burada kısaca şu noktaya değinmekte fayda vardır: Dünyada vergi rekabeti nedeniyle kurumlar vergisi oranları düşmektedir. Bu yüzden vergi rekabetinin devletleri en önemli gelir kaynaklarından mahrum bırakmak ve dolayısıyla temel görevlerini yerine getirememeye neden olmak gibi sonuçlar doğuracağı tartışılmaktadır. Ancak yatırımcıların dışsallıklardan faydalanmak amacıyla belli merkezlerde toplanma eğilimi göstermelerinden faydalanabilecek ülkeler, yatırım çekmek için vergi yükünü aşırı düşürme (vergi oranlarını sıfırlama) zorunda kalmayacaklardır (Bénassy-Quéré vd., 2004: 19).

2.3.4.                       Teşviklerin Yatırımları Çekmede Önemi: Genel Değerlendirme

UNCTAD (2000:11)’de tartışıldığı gibi piyasa büyüklüğü, hammadde temininde kolaylık, vasıflı işgücü gibi değişkenler yabancı yatırımlarda yer seçiminde öncelikle değerlendirilirler. Buna göre, yatırımcılar yer seçimi yaparken iki aşamalı bir karar sürecini devreye sokarlar. İlk aşamada ülkeler öncelikli kriterler açısından, örneğin pazar, emek piyasası özellikleri, politik ve ekonomik istikrar gibi kriterler açısından değerlendirilmekte ve ülkelerin bir kısmı bu aşamada elenmektedir. İkinci aşamada ise seçilen ülkeler arasından teşvikler göz önünde bulundurularak yeni bir eleme yapılmaktadır. Piyasası söz konusu yatırımın ürünleri için küçük, hammadde açısından fakir ve işgücü temininde zorluk yaşanacak bir ülkenin teşvik tedbirleri ile yabancı yatırımları çekmesi güçtür. Yatırım yeri tespit etmeye çalışan çokuluslu firma, iki ülke arasında vergi dışı özellikler/ maliyetler açısından değerlendirme yapacak ve aradaki fark azaldıkça vergisel (ve diğer) teşviklerin büyüklüğüne daha çok önem verecektir.

Yabancı doğrudan yatırımcılar yatırım yeri tercihinde alternatifleri, tahmin edilebilirlik, kurumsal düzenlemelerde (yabancı sermayeye yönelik negatif veya pozitif) ayrımcılık olup olmaması ve iş dünyasına yönelik gereksiz katı yönetsel yüklerin varlığı açılarından değerlendirmeye tabi tutmaktadırlar. Ayrıca yeterli ve ulaşılabilir üretim kaynaklarının (özellikle altyapı ve beşeri sermaye) varlığı ve (uluslararası ticareti de içinde barındıran) makroekonomik istikrar yer tercihinde öne çıkan faktörlerdir. Vergisel teşvikler bu ana faktörlerin hiçbir şekilde ikamesi değil ancak tamamlayıcısıdırlar (OECD 2003: 7-8).

İki aşamalı bir tercih mekanizmasının varlığını ortaya koyan ampirik bulgular vardır. Savaşan ve Dursun (2006: 29-52) ekonomik özgürlükler ve doğrudan yabancı yatırımlar arasındaki ilişkiyi inceledikleri çalışmalarında bu yönde bulgular elde etmektedirler. Heritage Foundation tarafından 1995 yılından itibaren yayınlanan ekonomik özgürlükler indeksini kullanarak (ki bu indeks ülkelerin ticaret politikası, kayıtdışı faaliyetler, para politikası ve regülasyonların düzeyi gibi elli kadar kriteri içermektedir) yaptıkları analizde yazarlar, yüksek gelir grubunda yer alan ülkelerin, daha alt gelir gruplarına göre daha çok yabancı doğrudan yatırım aldıklarını tespit etmişlerdir. Ancak, gelir grupları içinde ekonomik özgürlük açısından yeniden bir değerlendirme yapıldığında ise, yabancı doğrudan yatırımcıların, özgürlük puanı ortalamanın üzerinde olan ülkeleri seçtiği görülmüştür. Dolayısıyla, doğrudan yabacı yatırımlar, önce geliri yüksek olanları seçmekte ise de aynı gelir grubundaki ülkelerden ekonomik özgürlük puanı yüksek olanlar daha çok tercih edilmektedir.

Özetle vergisel teşvikler yatırımları çekmede ana araç olarak değil, belki gerek şartları ülke sağlıyorsa, ikincil araç olarak kullanılabilir. Gerek şartlar sağlandığında yabancı yatırımları çekmede veya yabancı yatırımların ülkeden çıkmasını önlemede vergi teşvikleri rol oynayabilir.

3.                        VERGİSEL TEŞVİKLER

3.1.                   Uygulamada En Çok Yer Bulan Vergisel Teşvikler

Bu bölümde birçok ülkede yatırımların artırılması amacıyla uygulama alanı bulan belli başlı vergisel teşvikler tartışılacaktır. Tartışmada genelde UNCTAD (2000: 18-22)’den faydalanılacak; ancak örnek uygulamalara atıfta bulunularak bazı noktalar daha anlaşılır hale getirilmeye çalışılacaktır.   

Kurumlar Vergisi Oranlarında İndirim

Yabancı doğrudan yatırımları, seçilmiş sektörlere veya bölgelere çekmek için kurumlar vergisi rejimine istisna olarak vergi oranlarında indirim yapılabilir.

Kurumlar vergisi oranlarındaki indirim yabancı yatırımları çekmede ilk akla gelen vergisel teşvik türüdür. Leibrecht ve Bellak (2005) sekiz Orta ve Doğu Avrupa ülkesinin 1995-2000 döneminde kurumlar vergisi oranlarında ortalama olarak %14,4’lük bir indirim gerçekleştirdikleri gerçeğinden hareketle, diğer değişkenler yanında bu indirimlerin yatırım çekmedeki etkisini araştırmışlardır. Yazarların ulaştıkları sonuca göre, kurumlar vergisi oranlarındaki azalmanın yabancı yatırımları çekmede etkisi, işgücü birim maliyetindeki azalmanın etkisine eşittir. Yabancı yatırımların gelişmekte olan ülkelere yönelmelerinde işgücü maliyetinin önemli bir değişken olduğu bilinirken, kurumlar vergisi oranlarındaki indirimin benzeri bir etki gösterdiği sonucu vergisel teşvikler lehine önemli bir bulgudur.

Bazen kurumlar vergisinde yapılan indirimler vergi-avantajlı özel bölgeler ile ilişkilendirilirler. Bu bölgelere yatırım yapan yabancı firmalar düşük kurumlar vergisi oranlarından faydalanmaktadırlar (OECD 2003: 19). Türkiye’de de genel trende ayak uydurularak 1985 yılında çıkartılan 3218 sayılı “Serbest Bölgeler Kanunu” ile ekonomik amaçlı olarak gümrük hattı dışına çıkarılan bölgeler ihdas edilmiştir. Söz konusu bölgeler için kurumlar vergisi muafiyeti, çalışanların maaş ve ücretlerinden vergi alınmaması, yatırım indirimi, resim ve harç istisnaları, katma değer vergisi ertelemesi gibi birçok vergisel teşviklere başvurulmaktadır (Uludağ, 1991: 185-186; Erkan ve Tatlıdil, 1990: 83-85).  

Kurumlar vergisi indirimleri, yatırımların teşvik edilmesi amacıyla en çok başvurulan vergisel tedbirlerden biridir. Birçok ülke genel oranlarda indirim yaparken bazen oranlarda açık bir indirim yapılmamasına rağmen efektif oranı düşürecek önlemlere başvurulmaktadır. Örneğin, Hırvatistan’da 1997 yılında kurumlar vergisi oranı %25’ten %35’e çıkarılmış; ancak, ‘koruyucu faiz’ indirimi uygulaması ile kurumlar vergisi matrahından indirim yapılmasına imkân verilerek firmalar üzerindeki vergi yükü hafifletilmesi amaçlanmıştır (Clark, 2000: 2).

Vergi Tatili

Gelişmekte olan ülkelerde ve geçiş ekonomilerinde geniş uygulama alanı bulan bir diğer vergisel teşvik türüdür. Bu teşvik türünde yeni kurulan firmalar belli bir süre ile kurumlar vergisinden muaf tutulmaktadırlar. Vergi tatili, genellikle tatil sonrası vergi sistemi uyumunu sağlamak için kayıt tutma zorunlulukları ile beraber uygulanmaktadır.

Ülkelerin vergi tatili uygulamaları arasında süre ve faydalanma şartları açısından farklılıklar bulunmaktadır. Süre genelde beş yılla sınırlı tutulsa da daha uzun süreler de söz konusudur. Vergi tatilinden faydalanma yatırım büyüklüğü ve istihdam sınırı gibi şartlara bağlanmaktadır. Örneğin, Hırvatistan yeni kurulan firmalara tanıdığı 20 yıl süreli kurumlar vergisi tatilini yatırımın en az 60 milyon yerli para büyüklüğünde olmasına ve en az 75 kişi istihdam edilmesine bağlamıştır. Sırbistan ise, 5 yıl süreli vergi tatilini yabancı ortaklık yüzdesi ile ilişkilendirmiştir. Firma yüzde 100 yabancı ise tam muafiyet tanınırken yabancı ortaklık payı düştükçe muafiyetlik azaltılmış ve yüzde 20 yabancı ortaklık için alt sınır olarak belirlenmiştir. Buna göre, yabancı ortaklık yüzde 20’nin altında ise firma vergi tatili kapsamı dışında tutulmuştur. (Clark, 2000:4).   

Vergi tatili incelenirken çokuluslu şirketlerin davranışları üzerinde etkisine değinmekte fayda vardır. Çokuluslu firmalar, vergi tatilinden faydalanan birimlerinin vergilendirilebilir gelirlerini artırmak ve diğer birimlerininkini azaltmak amacıyla birimler arasında transfer fiyatlaması yapar. Transfer fiyatlamasında amaç, vergisel teşvikleri kullanarak vergi yükümlülüğünü minimize etmektir. Çokuluslu şirket, bünyesindeki firmalar arasında gerçekleşen işlemlerde yapay transfer fiyatlarını kullanarak vergi tatili kapsamındaki firmanın vergilendirilebilir gelirini yükseltirken kapsam dışındaki firmaların (maliyetlerindeki şişme nedeni ile) vergilendirilebilir gelirini düşürmektedir. Vergi tatili ile amaç yeni yatırımları teşvik etmek iken, firma yeni yatırım yapmadan vergisel yükümlülüğünü azaltmaktadır (OECD Tax Policy Report, - : 9-10).     

Zararın İleriye Atılması

Bazı yatırımlar özellikle ilk yıllarında zarar ederler. Zararın belli bir yüzdesi önceden belirlenen tavanı aşmamak kaydıyla birkaç yıl (muhasebe anlamında) ertelenebilir. Böylece üretim artırılıp piyasadan pay alıncaya kadar yeni yatırımların desteklenmesi amaçlanmaktadır.

Yatırım Tahsisatları (Hızlandırılmış Amortisman ve Artırılmış İndirim)

Kapsama giren yeni yatırım harcamalarının belli bir yüzdesinin vergilendirilebilir gelirden düşürülmesi anlamına gelen bu teşvik türü, yeni sermaye yatırımının efektif maliyetini düşürmektedir. Amortisman, kurumlar vergisi matrahına doğrudan etki ettiğinden matraha uygulanan vergi oranı yükseldikçe (azaldıkça), vergi yükünde amortisman kaynaklı hafifleme yüksek (düşük) olmaktadır.

Hızlandırılmış amortisman ve artırılmış indirim olmak üzere iki tür yatırım tahsisatı sistemi vardır. Birinci durumda, sermaye malları için amortisman ayrılması işlemi söz konusu malın ekonomik hayatından daha kısa sürede tamamlanmaktadır. Hızlandırılmış amortismanda, amortismana tabi tutar değişmemekte fakat bu tutarın indirgenmiş (cari) değeri artmaktadır. Özellikle enflasyonist ortamlarda bu teşvik türü yatırımcı firmalara önemli bir avantaj sunmaktadır. Hırvatistan’da 1998’de uygulamaya sokulan hızlandırılmış amortisman düzenlemesiyle firmalar, amortismana konu olan sermaye malının amortismanını normal sürenin yarısı kadar zamanda tamamlama imkanı bulmuştur. Bu düzenlemeyle, örneğin normalde 5 yılda her yıl maliyetinin %20’si oranında amortisman ayrılabilen sermaye malı için, 2,5 yılda her yıl maliyetinin yüzde 40 oranında amortisman ayrılabilmesi mümkün olmuştur (Clark, 2000: 3).

Artırılmış indirim uygulamasında amortismana tabi sermaye malı, maliyetinin bir buçuk veya iki katı gibi bir meblağ ile amortismana konu olmaktadır.

Ayrıca yüksek sermaye harcamasının olduğu yıllarda kullanılamayan amortisman tutarlarının ertelenebilmesi imkanı sunularak firmaların ilerideki vergi yükümlülüklerinde de rahatlama sağlanabilmektedir.

Yatırım İndirimleri        

Yatırım sermayesine devletin belirli bir oranda katılması anlamına gelen yatırım indiriminde kapsama giren harcamaların belli bir yüzdesi, vergiye esas kazançlardan indirilmektedir. Yatırım indirimleri sabit veya artımlı olabilir. Birinci durumda, kapsama giren (herhangi bir yılın) yatırım harcamasının belli bir oranı matrahtan indirilmektedir Artımlı yatırım indiriminde ise bir baz yılın yatırım harcamaları dikkate alınmaktadır. Baz olarak bir hareketli ortalama (genellikle üç yılın hareketli ortalaması) alınmaktadır ve bu ortalamanın üzerinde kalan yeni yatırım harcamasının belli bir yüzdesi yatırım indirimine konu olmaktadır.

Artımlı indirimde yatırım harcamalarındaki artışın dikkate alınması amaçlanmakta ve etkinliğin artırılması arzulanmaktadır. Fakat arzulanan yatırım harcamasının, baz alınan hareketli ortalamanın altında olması halinde artımlı yatırım indirimi uygulaması firma tarafından teşvik edici bulunmayabilir. Öte yandan, bu sistem indirimden faydalanmak isteyen firmaların yatırım planlarının karmaşıklaşmasına neden olabilir (OECD Tax Policy Report No.3: 12).    

Bazı ülkelerde yatırım indirimi sadece yatırımın yapıldığı yıl kullanılabilmekte ise de genelde kullanılamayan yatırım indirimi tutarları birkaç yıl sonraya aktarılabilmektedir. Böylece gelecekteki vergi yükümlülüğünün azaltılması amaçlanmaktadır. Şüphesiz bu uygulama ile yatırım indirimi daha teşvik edici bulunacaktır. Örneğin, Bulgaristan geri kalmış bölgelerde (işsizlik oranı ülke ortalamasının bir buçuk kat veya daha fazlası olan bölgeler) yapılan yatırımlar için geçerli olan yatırım indirimi uygulamasında, kullanılmayan kısmın beş yıl süre ile kullanılabilmesine imkan tanımaktadır (Clark, 2000:3). Yatırımın indiriminin bazı uygulamalarında, indirimin kullanılmayan kısmının nakit olarak iadesi de söz konusu olabilmektedir. Nakit iadesi firmalar için daha teşvik edici bulunacaktır; ancak, şüphesiz ki devletin üzerindeki yük de artacaktır.  

Yatırım indiriminden faydalanan sermaye malı aynı zamanda amortismana da tabi ise bu durumda aynı yatırıma çifte teşvik tanınmış olur. Bunu önlemek için yatırım indirimine temel teşkil eden harcama tutarından amortismanın düşülmesi uygulamasına gidilmektedir.

Kar Payları ve Yurtdışında Ödenen Faizler Üzerinde Vergi İndirimi

Devletler genelde yabancı yatırımcılar tarafından dışarıya çıkarılan kar payları üzerinden vergi almaktadırlar. Bu vergilerde indirim yabancı yatırımları teşvik aracı olarak kullanılabilir. Kar paylarından alınan vergi azaldıkça vergi teşviki büyük olacaktır. Öte yandan vergi indirildikçe kar paylarının dışarıya çıkarılmasının alternatif maliyeti düşecek ve karı yatırıma dönüştürme eğilimi zayıflayacaktır. 

Yabancı yatırımcıların kazançları üzerinden alınan vergilerin oranı, gelişmekte olan ülkelerde %25 ila %35 arasında değişmektedir. Fakat genellikle ikili anlaşmalarla oran sıfırlanmakta veya önemli oranda düşürülmektedir. Firmalardan alınan kurumlar vergisi yanında dağıtılan kar paylarından da yüksek oranda vergi alınması (bir tür çifte vergileme) yabancı yatırımı caydırabilir. Ancak vergi tatili veya diğer yatırım teşvikleri uygulanıyor ise, dağıtılmış karlardan alınan vergi çok yüksek olmamak kaydıyla caydırıcı olmayabilir (Clark, 2000: 7-8).

Uzun Dönem Sermaye Kazançlarının Ayrıcalıklı Muamele Görmesi

Bu teşvik türü ile sermayenin uzun süre ülkede kalması temin edilmek istenmektedir. Önceden tespit edilen bir süreden daha uzun süre ülkede kalan sermaye kazancından alınan vergi, kısa dönemli sermaye kazancı üzerinden alınan vergiden düşük olmaktadır.

Bazı Harcamaların İndirime Konu Olması

Yatırımcıların AR-GE ve ihraç mallarını pazarlama gibi faaliyetler için yaptığı harcamalar vergisel teşviklerle desteklenebilmektedir. Böylece, firmaların ülkeye döviz ve teknoloji kazandırıcı faaliyetleri veya AR-GE gibi dışsallığı yüksek faaliyetleri gerçekleştirirken yaptıkları harcamalar, aynı ile ya da iki katı ile vergiden düşürülmektedir. Kamusal malın bazı özelliklerini taşıdığından özel sektöre bırakıldığında AR-GE faaliyetlerinin yeterince yapılmayacağı tartışılmaktadır. Bu yüzden AR-GE benzeri faaliyetleri desteklemek için mali teşviklere başvurulması teorik temele sahiptir. Ne var ki ampirik bulguların önemli bir bölümü bu tür aktivitelerin vergi esnekliğinin düşük olduğunu (ve finansal teşviklerin daha etkili olduğunu) ortaya koymaktadır (Hall ve Reenen 2000).  

Sıfırlanmış veya İndirilmiş Gümrük Vergisi Tarifeleri

Bu teşvik türü, yatırımın maliyetinin düşürülmesi için veya iç piyasayı ithal malların rekabetinden korumak için uygulanmaktadır. Birinci durumda yatırım malları ithalatı veya yedek parça ithalatı sıfır veya düşük gümrük vergisi tarifesi ile özendirilirken; ikinci durumda uygulanan yüksek gümrük vergisi tarifesi ile nihai mal ithalatı engellenmek istenmektedir. Bölgesel ticaret anlaşmaları ve Dünya Ticaret Örgütü bünyesinde imzalanan anlaşmalar nedeniyle önceden yaygın kullanım alanı bulan bu teşvik türünün uygulaması gittikçe azalmaktadır. Ayrıca yüksek gümrük duvarlarının etkinsizliğe yol açtığı, yüksek maliyetli ve çarpık sanayileşmeyi doğurduğu görüşünün yaygınlaşması da bu teşvik türünün seçilmiş mallar için kullanımının azalmasına neden olmuştur.

İstihdam Temelli İndirimler

Birçok ülke özellikli bölgelerde ve sektörlerde yatırımı teşvik amacıyla sosyal sigorta primleri işveren payında indirimler yapmaktadır. Bu teşvik türü özellikle sosyal sigorta maliyetlerine katlanmakta güçlük çeken yeni firmaları rahatlatmakta ve istihdam sorununa kısmen çare olmaktadır.

Katma Değer Yaratan Aktiviteler İçin Vergi İndirimi

İç üretimi artırmak ve ham maddelerin işlenmeden ihracını engellemek amacıyla katma değer yaratıcı ekonomik aktivitelere vergi indirimi uygulanabilmektedir.

Döviz Kazandırıcı Aktiviteler İçin Vergisel teşvikler

Başta turizm olmak üzere hizmet satarak döviz kazandıran sektörler vergi indirimlerinden veya vergi iadelerinden faydalandırılmaktadır.

Vergisel İşlemlerde Bürokrasi

Vergisel teşviklerden bahsederken genellikle vergi yükünü azaltıcı indirimlerden bahsedilmektedir. Ancak vergisel işlemlerin adedi ve bunların süresi de yabancı yatırımlar için önemlidir. Vergi bürokrasisi ülkenin genel kurumsal yapılanmasından ayrı düşünülemez. Hantal bürokratik yapılanması olan ülkelerin vergi bürokrasisi de hantal olacaktır. Vergisel işlemlerde adet ve süre, Dünya Bankası’nın geliştirdiği “iş ortamı” değerlendirmelerinde dikkate alınan unsurlardan biridir (Yükseler, 2005: 19-20).      

4.                        Vergi Politikaları Etkileşimi, Vergi Rekabeti ve Teşvikte Aşırılık

Ülkeler yabancı yatırım çekmek amacıyla diğer teşvikler yanında vergisel teşviklere de başvurmaktadırlar. Sermayenin varış yeri ülkesinin vergi politikası ve sistemi ile sermayenin çıkış yeri ülkesinin vergi politikası ve sistemi etkileşim halindedir. Zaten ülkelerarasında çifte vergilemeyi önlemek amacıyla uzun zamandan beridir başvurulan ikili anlaşmalar bu vakıanın tespit edildiğinin kanıtıdır. Çıkış yeri ülkesinin vergi sistemi yatırım çekmeye çalışan ülkenin başvurduğu vergisel teşviklerin yeterliliğini ve etkinliğini de etkiler. Çokuluslu firma eğer yabancı ülkede ödediği vergiyi kendi ülkesinde ödeyeceği vergiden düşüyorsa vergisel teşvik pek etkili olmayacaktır. Bazı ülkeler (örneğin ABD, İngiltere ve Japonya) firmaların dışarıda elde ettikleri gelirleri vergilendirmekte ve dışarıda ödedikleri vergileri ise vergiden düşmektedir. Diğer bazı OECD ülkeleri ise (Fransa, Almanya ve Avustralya gibi) dışarıda elde edilen gelirlerden vergi almamaktadır. Yapılan araştırmalara göre yabancı ülkede elde edilen geliri vergilendirmeyen ülkelerin firmaları ABD’de yatırım yaptıklarında vergi oranları düşük olan eyaletleri seçmektedirler. Bu sonuç çokuluslu şirketlerin kendi ülkelerinin vergi sistemi ile yatırım yaptıkları ülkelerin vergi sistemleri arasında etkileşim olduğunu göstermektedir. (Morisset ve Pirnia, 2001:90).

Vergisel teşviklerin uygulama sonuçlarının ele alındığı bu bölümde üzerinde durulması gereken bir diğer konu ise, vergi rekabetidir. Vergisel teşvikler, bölgesel ekonomik entegrasyonlar ve vergi rekabetinin yol açtığı teşvikte aşırılık açılarından kısaca değerlendirilecektir. Avrupa Birliği (AB), Güneydoğu Asya Ülkeleri Birliği (ASEAN) ve Kuzey Amerika Serbest Ticaret Bölgesi (NAFTA) üyesi ülkelerin çektikleri yabancı yatırımlarda, vergi oranları ve teşviklerin önemli bir rol oynadığı görülmektedir. Vergisel (ve diğer) teşviklerin birlik veya bölge ülkelerini seçen yatırımlar açısından önemli olmasının basit bir nedeni vardır: Yabancı yatırımları etkileyen diğer faktörler bu ülkeler arasında birbirine çok daha yakındır. Bu nedenle, bu ülkeler arasında yatırım yeri tercihi yapılırken teşvikler ve vergi oranları daha çok öne çıkar (Morisset ve Pirnia, 2001: 91-92). Bu bulgu aslında iki aşamalı karar verme sürecinin bir sonucudur. Çokuluslu şirket pazar büyüklüğü, ekonomik ve politik istikrar ve emek piyasası gibi şartları gözeterek bölgeyi/birliği seçtikten sonra bölge ülkeleri arasından seçim yapacaklardır. Bu ikinci aşamada ise vergisel farkların boyutu önem kazanacaktır.

Yabancı sermaye çekmede vergisel farkların öne çıkması özellikle daha sıkı bir entegrasyon amaçlayan (ve büyük ölçüde başarı sağlayan) AB için önemlidir. Eski üyelerin kurumlar vergisi oranı ortalaması 1980’lerde yüzde 45 iken 2003’te yüzde 30,1’e düşmüştür. Yeni üye ortalaması ise, 2003’te yüzde 21 iken 2005’te yüzde 18’e gerilemiştir. Dolayısıyla eski ve yeni arasındaki fark artma eğilimindedir. AB’nin 2004 yılındaki en büyük genişlemesinden sonra yeni üyelerin, eski üyelere göre zaten düşük olan kurumlar vergisi oranlarını daha da düşürmeleri yeni bir vergi rekabetinin başlayacağı endişesini doğurmuştur (Schratzenstaller, 2005: 3, 12-13). Vergi rekabeti yerine vergi koordinasyonu veya uyumlulaştırması AB ve OECD bünyesinde önerilmekte ise de fazla ilerleme sağlanamamaktadır.[7]

Gelişmekte olan ülkeler, üstesinden daha zor geldikleri yapısal sorunların çözümü ile yatırımları çekmek yerine, vergisel (ve diğer) teşviklere sarılma eğilimi sergilemektedirler. Bu da vergi rekabetinde aşırıya gitmeye neden olabilmektedir. Fayda-maliyet analizine dayanmayan ve el yordamı ile yabancı yatırımcılara sunulan teşviklerin gelişmekte olan ülkelerin teşvik mekanizmasından zararlı çıkmalarına yol açması muhtemeldir. Teşvik ya en önemli kalemi vergi olan devlet gelirlerinden bir bölümünü özel sektörün belli bir kesimine aktarmak ya da olası devlet gelirlerinin bir kısmından vazgeçmek anlamına gelmektedir. İlk durumda, elde edilen gelirin bir kısmı özel sektöre kullandırılmakta; ikinci durumda ise, bazı sosyal katmanlara, altyapıya, eğitime veya sağlığa harcanabilecek gelir kalemlerinden vazgeçilmektedir. Bu yüzden teşvikler aynı zamanda önemli bir politik ekonomi konusudur. Yabancı sermaye söz konusu olduğunda ise, ilk planda ve açık faydalanıcılar yabancılardır ve teşvikler bir de bu nedenle eleştiriye konu olmaktadır.

Vergi rekabeti vergi gelirlerinde azalmaya neden olsa bile, vergilemede etkinlik artırıcı etkisi ve vergisel teşviklerle ülkeye çekilen yabancı sermaye sayesinde elde edilmesi muhtemel kazanımlar nedeniyle gelişmekte olan ülkeler vergi rekabetinden karlı çıkabilir. Fakat vergisel teşviklerin aşırı kullanımı da söz konusu olabilmektedir (UNCTAD, 2000: 15). Teşvik uygulamalarının aşırı kullanımını, bir diğer ifade ile israfçı teşvik sistemini vergi rekabetinden ayırt etmek için (i) etkisizlik, (ii) etkinsizlik, (iii) alternatif maliyet, (iv) refah kaybı ve (v) rekabet tetikleyiciliği ana başlıklarında beş kriter kullanılabilir (OECD, 2003: 15):

(i)                       Teşvik tedbirlerinin bütçeye getirdiği yük kadar kazanım üretememesi anlamına kullanılan etkisizlik, teşviklerin aşırı kullanımı veya israfçı teşvik sistemini tayin etmede ilk başvurulacak kriterdir. Teşvik tedbirlerinin fayda-maliyet analizinin yapılmaması veya yanlı(ş) yapılması nedeniyle bu sonuçla karşılaşılabilir.

(ii)                     Bazen de teşvik tedbirlerinin bir bütün olarak faydası maliyetinin üzerinde olmasına rağmen, faydanın maksimizasyonu veya maliyetin minimizasyonu hedefine ulaşılamayabilir. Bu durumda etkinsizlikten bahsetmek mümkündür. Etkinlik, aynı faydayı daha düşük maliyetle elde etmeyi veya aynı maliyetle daha fazla fayda elde etmeyi gerektirir. Eğer daha iyi bir planlama ile bu başarılabilir durumdaysa teşviklerin israfçı uygulamasından bahsetmek mümkündür.

(iii)                   Sınırlı kaynakların yabancı yatırımları çekmek için kullanılması, bu kaynaklarla gerçekleşecek bazı programlardan vazgeçmeyi gerektirir. Etkili ve etkin kullanılsa bile eğer teşvik kaynaklı kazanımlar aynı kaynakların başka alanlarda kullanılması ile artırılabilir durumda ise, yine israfçı teşviklerden bahsedilebilir.

(iv)                   Teşvikler değişik nedenlerle refah kaybına yol açabilir. Birincisi, teşvik tedbirlerine başvurulmadığında da ülkeye gelecek yatırım projeleri desteklenmiş olabilir. İkincisi, faydalanıcılar yeterince tanımlanmadığından hedef-dışı sektörler veya firmalar teşviklerden faydalanıyor olabilir. Bu durumda teşvik hedefleri ile uygulama uyumsuz olmaktadır. Üçüncüsü, yönetimler yabancı yatırımları çekmek için uygulanan teşvikleri yerli teşebbüsü de kapsayacak şekilde genişletme eğilimine girebilirler. Son olarak, cömertçe verilen teşvikler daha sonra gelecek yatırımlar için bir başlangıç noktası olabilir ve yatırım için aynı teşviklerin devamını yeni yatırımcılar da talep edebilir.

(v)                     Yatırım çekmek için uygulamaya konulan cömert teşvik tedbirleri, diğer ülkelerin rekabetçi eğilime girmelerine neden olabilir. Rekabet uzun dönemde teşviklerin maliyetini artırır ve ekonomi üzerindeki yük artabilir. Bu nedenle teşvik uygulamalarına diğer ülkelerin verebileceği olası tepkiler dikkate alınmalıdır.

Ne ölçüde etkin oldukları tartışmalı olsa da, yabancı yatırımları çekmek amacıyla verilen teşviklerde bir artış gözlenmektedir. Pershin (2003: 187)’de tartışıldığı gibi oligopolcü yapı gösteren çokuluslu şirketler, devletlerin teşvik heyecanını kullanma eğilimindedirler. İsrafçı teşvik uygulamaları ülkeler arasında bir tür koordinasyonun gerekliliğini göstermektedir. Avrupa Birliği başta olmak üzere gelişmiş ülkelerde bu yönde çabalar vardır. Ancak belki de kurumsal işbirliği mekanizmalarının eksikliği veya yetersizliğinden gelişmekte olan ülkeler arasında teşvik uygulamalarında koordinasyon gözlenmemektedir.

5.                        Sonuç ve Değerlendirme

Çalışmanın bu son bölümünde, vergisel tedbirlerin yabancı doğrudan yatırımlar üzerinde yarattığı etkiye dair bulguların kısa bir özeti sunulacaktır. Ancak genel kanı teşviklerin yabancı yatırımlar üzerinde etkisi olmadığı veya devletlerin teşviklerden daha az maliyetle daha çok yabancı yatırım çekme yolları bulabileceği yönündedir. Uygulamada, teşviklerden faydalanabilme, yerli hammadde kullanma, denetim ve belli sektörlerde üretim yapmama gibi bir takım şartlara bağlanarak hem hedeflerin elde edilmesi hem de teşviklerin politik olarak savunulabilir hale gelmeleri amaçlanmaktadır. Yönetsel zorluk bir tarafa yabancı yatırımcılar için belirsizliğin artmasına da yol açan bu şartlar teşviklerin yabancı yatırımları çekmede göstereceği potansiyel etkinliği de düşürmektedir. Belki de devlet politikalarına duyulan güven teşviklerin büyüklüğü veya çeşitliliğinden daha önemlidir (Pershin, 2003: 32).

Teşviklerin çeşitliliği ampirik çalışmalar için bir engel teşkil etmektedir. Uygulanan çok sayıda teşvik tedbirlerinin hepsi için veri temin etmek ve bir model çerçevesinde irdelemek güçtür. Dolayısıyla yabancı yatırımların ülkeye çekilmesinde vergisel teşviklerin oynadığı rolü tespite çalışan ampirik çalışmalar önemli ipuçları sunsalar bile eleştirilerden kurtulamamaktadırlar. Ampirik çalışmaların veri sorunları ve metodolojik farklılıklarına yönelik tartışma teknik bir konudur ve bu çalışmanın kapsamı dışında kalmaktadır. Bu konularda detaylı bilgi için örneğin Pershin (2003: 33-41) ve De Mooij ve Ederveen (2005: 5-14)’e başvurulabilir. Biz burada bu tartışmalara girmeden bir iki çalışmanın kapsayıcı bulgularını vermekle yetineceğiz. De Mooij ve Ederveen (2005), yabancı doğrudan yatırımlar ve vergi etkileşimini irdeleyen ampirik bulguları, META analizini kullanarak taramaktadırlar. Literatürdeki bulguları standartlaştıran yazarlar, doğrudan yabancı yatırımların vergi esnekliklerini hesaplamışlardır. Zaman serilerini kullanan çalışmalar için vergi oranları esnekliğinin ortalama -4,91 olduğunu tespit etmişlerdir. Esneklik ortalamaları yatay kesit kullanan çalışmalar için -7,47; panel veri kullananlar için -2,94 ve kesikli veri kullanan çalışmalar için de -3,8 olarak hesaplamışlardır. Yazarlar, ortalama hesaplamasında kullanılan bulguların yaklaşık yarısının istatistiksel anlamlılığa sahip olmadığına da vurgu yapmaktadırlar. Bellak ve Leibrecht (2005) ise, Orta ve Doğu Avrupa ülkelerindeki kurumlar vergisi oranlarında yapılan indirimlerin yabancı yatırımlar üzerindeki etkisini inceledikleri çalışmalarında esnekliği -2,93 olarak bulmuşlardır. Benzeri esneklik tahminleri OECD ülkeleri için de hesaplanmıştır. Fakat Bellak ve Leibrecht’e göre, özelleştirme kaynaklı yabancı doğrudan yatırımlar hız kestiğinde benzeri indirimlerin aynı etkiyi göstermeyebilir. Türkiye örneğinde de son yıllarda artan yabancı doğrudan yatırım girişinin özelleştirme ve yerli teşebbüsleri satın alma veya bunlara ortak olma şeklinde gerçekleştiği bilinmektedir.

Vergisel teşviklerin, yabancı yatırımları ülkeye kazandırmada oynadığı role ilişkin bulgular ne olursa olsun, bu teşviklerin yaygın kullanımı bir vakıadır. Açıktır ki, ülkeler bazen yabancı doğrudan yatırımcıların öncelik verdikleri şartları sağlayarak bazen de en kolay yön verebildikleri enstrümanlar oldukları için teşviklere ve bu arada da vergisel teşviklere başvurarak yabancı yatırımları çekmeye çalışmaktadırlar. Bu çalışmanın ilk bölümünde, teşviklerin tanımsal çerçevesi çizildi ve yabancı doğrudan yatırımları çekmek için uygulamaya konulan vergisel teşvik türlerine değinildi. Vergisel teşvik uygulamalarında varılmak istenen hedef, seçilen türü etkilemektedir. Ülkede katma değer yaratılması hedef ise yabancı yatırımcı, yerli hammadde ve aramalı kullanımına özendirilmekte; istihdam artışı sağlanmak isteniyorsa işgücü maliyetlerini düşürücü tedbirlere başvurulmaktadır. Ama birçok kez bu teşvik türleri bir paket halinde uygulamaya konulmaktadır. Yabancı doğrudan yatırımları çekmek amacıyla başvurulan teşviklerin aleyhinde ve lehinde görüşler yine ilk bölümde irdelenmiştir. Teşviklerin savunusu genellikle, yabancı doğrudan yatırımların yaratabilecekleri muhtemel kazanımlar (pozitif dışsallıklar, bölgesel ve sektörel kalkınmada ilk kalkışın sağlanması gibi) üzerinden yapılmaktadır. Yabancı yatırımların söz konusu kazanımlara kaynaklık etmesi kuvvetle muhtemeldir. Ancak (vergisel) teşviklerin yabancı yatırımların çekilmesine etkisi çok açık değildir. Bu yüzden, ideolojik karşıtlıklar bir tarafa, teşviklerin aleyhindeki ekonomi temelli görüşler (yabancı yatırımcıların pazar payı, işgücü piyasasının özellikleri ve politik ve ekonomik istikrar gibi daha öncelikli kriterleri olması ve yığın ekonomilerinden faydalanma eğilimi) genel bir değerlendirme ile daha dolaysız ve teorik olarak daha sağlam gözükmektedir. Vergi rekabeti ve teşvikte aşırılık yanında yönetsel zorluklar ve vergi sisteminde kargaşaya yol açması gibi nedenlerle de teşvikler eleştirilere konu olmaktadır.

Bu çalışmanın yapmak istediği vurgu kısaca iki nokta da toplanabilir: (1) Yabancı doğrudan yatırımları çekmek amacıyla vergisel teşviklere sıkça başvurulmaktadır. Bu belki de devletlerin, yabancı doğrudan yatırımları çekmede etkili olabilecek değişkenlerden sadece teşviklere doğrudan ve çabucak yön verebilmelerinden, diğer değişkenlere yön verebilme yeteneklerinin ise çok daha fazla sınırlı olmasından kaynaklanmaktadır. (2) Sıkça başvurulmasına rağmen, teşviklerin yabancı doğrudan yatırımları çekmedeki rolü hem teorik olarak daha zayıf kalmaktadır hem de bu yöndeki ampirik bulgular tartışmalıdır.