ÖZET

 

Bütçenin dış denetimin uluslar arası standartlara uyumu, bütçe denetiminde etkinliğin sağlanması için önem taşımaktadır.

Bu çalışmada, Türkiye ve bazı yabancı ülkelerin bütçenin dış denetiminin gerçekleştirilme şekilleri ve uluslar arası standartlara uyumları incelenmeye çalışılmıştır.

Bu karşılaştırma sonucunda, Türkiye’nin dış denetim ile ilgili olarak gerçekleştirdiği olumlu uygulamalar ile bazı olumsuzluklar ve bu olumsuzlukları ortadan kaldırmaya yönelik çözüm önerileri ortaya konulmaya çalışılmıştır.

 

 

 

RÉSUMÉ

 

 

La cohérence du contrôle externe du budget aux standarts internationaux, porte un rôle important sur l’éfficacité du contrôle budgétaire.

Dans ce travail, les différentes formes du contrôle externe realisées par la Turquie et par les pays étrangers et leurs cohérences aux standarts internationaux sont essayées d’être analysé.

À la suite de cette comparaison, à propos du contrôle externe realisé par la Turquie; les applications favorables, défavorables et les propositions concernant la suprresion de ces applications défavorables sont essayées d’être presenté.

 

 

BÜTÇENİN DIŞ DENETİMİ: TÜRKİYE VE YABANCI ÜLKE UYGULAMALARININ KARŞILAŞTIRILMASI VE DEĞERLENDİRİLMESİ

 

 

I-                DIŞ DENETİM İLE İLGİLİ GENEL AÇIKLAMALAR

 

Dış denetim, uygulama sonrası yapılan bir denetim türüdür. Harcamaların yapılmasından sonra gerçekleştirilen ve öngörülenler ile ulaşılan sonuçların karşılaştırılması ve yasalara uygunluğun denetlenmesi açısından büyük önem taşımaktadır[1].

Ülkelerde parlamentolar, bütçe aracılığıyla yürütme organına verdikleri yetkilerin, kendi koydukları ilke ve sınırlar içinde uygulanıp uygulanmadığının denetlenmesi ihtiyacı içinde olmuşlardır. Bütçenin uygulama sonrası denetimini gerçekleştiren dış denetim kurumları, bu ihtiyacın giderilmesine yönelik olarak oluşturulmuşlardır[2].

Dünyada dış denetimi gerçekleştiren kurumlar, ülkeden ülkeye farklılık gösterebilmektedir. Türkiye’de dış denetim Sayıştay tarafından gerçekleştirilmektedir.

Türkiye’de Sayıştay, bir yüksek denetim[3] kurumu olarak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesaplarının uygunluk ve performans denetimini gerçekleştirmekle yükümlüdür[4].

 Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM)’ne raporlanmasıdır[5].

Dış denetim; örgütün, kendi personeli olmayan denetçilerden oluşan, örgütle doğrudan ilgili, bağlı vb. şekilde organik bağı olmayan bağımsız ve farklı bir tüzel kişiliği olan denetim organı, grubu veya kişisi tarafından denetlenmesidir. Dış denetim, bağımsız denetim[6] ve kamu denetimi[7] şeklinde ikiye ayrılmaktadır.

Avrupa Birliği bütçe uygulamalarında, dış denetim ifadesi, yüksek denetim yerine de kullanılmaktadır.

Bu çalışma, Türkiye ve bazı yabancı ülkelerin karşılaştırmalarını içerdiğinden, anlam bütünlüğünü korumak amacıyla, ülkelerde yüksek mahkemeler veya bağımsız kuruluşlarca gerçekleştirilen yüksek denetim için “dış denetim” ifadesi kullanılmaktadır[8].

 

II-DIŞ DENETİM İLE İLGİLİ MODELLER VE ULUSLAR ARASI DÜZENLEMELER

        

Ülkelerde dış denetim ile ilgili olarak çeşitli modeller uygulanmaktadır.

Ülkeler, diledikleri modeli uygulamakta serbest olmakla birlikte, dış denetimin etkin olarak gerçekleştirilmesini sağlamak amacıyla, belirli ilkelere bağlı kalmaları gerekmektedir. Bu ilke ve kurallar Lima Bildirgesi[9]’nde belirlenmiştir.

 

A- DIŞ DENETİM MODELLERİ

 

Dış denetim, kamu hesaplarının herhangi bir dış denetim kurumu tarafından denetlenmesidir. Bu kurum, hesapları denetlemenin yanı sıra, yıllık bütçe yasasının ortaya koyduğu uygulama sonuçlarını etkinlik, etkililik ve genel ekonomik amaçlar çerçevesinde de değerlendirebilmektedir. ( 28).

Yabancı ülkelerin birçoğunda dış denetimin bağımsız bir yargı kurumu/kurulu veya benzer idari bir kuruluş tarafından gerçekleştirileceği Anayasa’da belirtilmiştir. Anayasa’da belirtilmemiş olması durumunda ise, dış denetimi gerçekleştirmekle görevli kurumlar ve görevleri yasalarda ve diğer hukuki düzenlemelerde belirtilmektedir.

Dış denetim konusundaki ülkelerarası farklılıklar, dış denetimi gerçekleştiren kurum veya kurulların bağlı oldukları birimler ile yürütme organı karşısındaki bağımsızlıkları ve dış denetim kurumlarının bu denetimdeki rolü çerçevesinde ortaya çıkmaktadır.

Uluslar arası dış denetim uygulamasında, dış denetim ile ilgili beş model ortaya çıkmaktadır. Ülkelerin çoğunun ise ilk modeli benimsediği görülmektedir. Bu model INTOSAI[10]’ın belirlediği ilkelere de en uygun düşen modeldir.

Dış denetimde çeşitli ülkelerce uygulanan modeller ve her bir modeli uygulayan ülkelerden biri aşağıda incelenmeye çalışılmıştır. Buna göre, dış denetim ile ilgili beş model ortaya çıkmaktadır;

 

1-Dış Denetimi Gerçekleştiren ve Yargı Görevi Bulunmayan Dış Denetim Kurumları Modeli

 

         Bu modeli uygulayan ülkelerde, bağımsız dış denetim kurumları oluşturulmakta ve bu kurumlar yıllık olarak parlamentoya kamu kurumlarının harcamaları ve gelirleriyle ilgili olarak rapor hazırlamaktadırlar. Bu kurumlar hem uygunluk denetimini hem de performans denetimini birlikte gerçekleştirmektedirler. Ancak, bu kurumların yargı fonksyonu bulunmamaktadır[11].

         Bu modeli uygulayan ülkelerin başında Amerika birleşik Devletleri (ABD) gelmektedir.

ABD’de, GAO[12], doğrudan Kongre’ye bağlı olarak çalışmaktadır. Maliye ve Denetim Bakanlıkları[13]nı düzenleyen ve 1866 yılında çıkan bir kanunla, bu bakanlıktaki kişilere önemli bir denetim işlevi yüklemiştir. Bu kurumda denetimi yapanlar, genel kontrolör ve denetçi sıfatını taşımaktadır. ABD Yüksek Denetleme Kurumu GAO, Kongre tarafından belirlenen ölçülere kamu idarelerinin uyup uymadıklarını denetlemekte ve dolayısıyla idarelerin performansını ölçerek dış denetim fonksyonunu yerine getirmektedir[14].

ABD’de yüksek denetleme kurumunun ilk oluşumu 1921 yılına dayanmaktadır. Kongreye, bütçe ile ilgili sorumluluklarını yerine getirmede yardımcı olmak amacıyla kurulmuştur.

Daha sonra, Kongre, 1950 yılında bu kurumun denetim ve muhasebe uygulamaları ile ilgili yetkilerini genişletmiş, 1990 yılında ise mali sorumluluğunu düzenlemiştir. 2004 yılında ise yetkileri ve sorumlulukları genişletilmiştir.

GAO’nun faaliyetleri, başkan tarafından Senato’nun onayı ile atanan ve yenilenmemek üzere 15 yıl süre için göreve getirilen bir genel kontrolörün sorumluluğu altında gerçekleştirilmektedir[15].

ABD bütçesinin dış denetimi, genel kontrolör tarafından yapılmaktadır. Genel kontrolörün kamu hesaplarının kullanımı, kamu gelirlerinin toplanması ve kamu harcamalarının gerçekleştirilmesinde önemli bir denetim yetkisi bulunmaktadır. Genel kontrolörün, ülkedeki tüm bakanlıkları ve federal devletin tüm kurumlarının gelir, gider ve hesaplarını denetleme yetkisi bulunmaktadır. Yasada GAO’nun Maliye Bakanlığı’nı denetleme yetkisinin de bulunduğu açıkça belirtilmiştir.

GAO’nun gerçekleştirdiği temel denetim türü, gelir ve harcamaların ilgili mevzuata uyumunu denetleyen uygunluk denetimidir. Bunun yanı sıra GAO, performans denetimini de gerçekleştirmektedir[16].

GAO’nun ayrıca, kamu hesapları ile ilgili olarak inceleme yapma yetkisi de bulunmaktadır. Tüm kamu kurumları gerçekleştirdikleri faaliyetlere ilişkin olarak, genel kontrolöre düzenli olarak rapor vermek durumundadırlar. Kanunda belirtilen sürelerde bu raporların genel kontrolöre ulaşmaması durumunda, genel kontrolör, ilgili kurum yetkilisine süre vermekte; bu süre sonunda ise ilgili kurumdan cevap gelmemesi halinde ise, genel kontrolör, başkana, Kongre’ye ve Adalet Bakanlığı’na başvurarak yargı sürecini başlatabilmektedir[17].

Kongre’nin her açılışında genel kontrolörün kongreye rapor hazırlama zorunluluğu bulunmaktadır. Bu rapor, kamu hesaplarının doğruluğu, kamu harcama ve gelirleri ile mali hesaplara ilişkin olarak değiştirilmesi gereken konuları kapsamaktadır. Kongre’nin inceleme yapması durumunda ise, gene Kongre’nin talebi üzerine, ilgili kanunun ihlal edilmesi suretiyle gerçekleştirilen ödemeler ile ilgili olarak da rapor vermesi istenebilmektedir[18].

GAO, Kongre’ye sunduğu raporlardan bir nüsha da Senato’ya ve yürütme organını da sunmak zorundadır.

Bu modele ikinci örneği Avusturya oluşturmaktadır. Avusturya’da ise Sayıştay dış denetimi, benzer niteliklerle gerçekleştirmektedir. Sayıştay, hem uygunluk denetimini hem de performans denetimini gerçekleştirmektedir[19].

Avusturya’da ise Sayıştay bu görevi, benzer şekillerde gerçekleştirmektedir. Anglosakson geleneğine sahip ülkelerde (İrlanda, Hindistan, Yeni Zelanda), dış denetim yapmakla görevli bağımsız kurumlar, parlamentoya bağlı olarak görev yapmaktadır. Bu ülkeler, denetçilere, Maliye Bakanlıklarının gerçekleştireceği bütçe ile ilgili tüm harcamaları onaylamama yetkisi vermek suretiyle bir “mali kontrol” görevi de yüklemektedir[20].

 

2- Dış Denetimi Gerçekleştiren Parlamenter Denetçiler Modeli

 

         Bu model, uzun yıllardan beri kuzey ülkelerinde uygulanmaktadır. Kamu kurumları bütçesinin parlamenter dış denetçiler tarafından denetlenmesi, kuzey ülkelerinde öteden beri gerçekleştirilen geleneksel bir yöntemdir.

Kuzey ülkelerinde (İsveç, Norveç, Danimarka ve Finlandiya) Anayasa’da belirtilen şartlar çerçevesinde ülkelerin parlamentoları, dış denetimi gerçekleştirmekle görevli olan kişileri veya kişilerden oluşan denetim kurullarını parlamento içinden atamakta veya seçmektedirler[21].

İsveç’te ise, parlamento içinden oluşturulan bir “Danışma Kurulu” yüksek denetimi gerçekleştirmektedir.

Her dört kuzey ülkesinde de, devlet bütçesindeki gelir ve harcamaların denetiminden sorumlu denetçilerin atanması ile görev ve sorumlulukları ile ilgili düzenlemeler anayasalarında düzenlenmiştir. Bu düzenlemeler, aynı zamanda diğer yasalarla da desteklenmiştir. Dış denetimle ilgili yasalar çok yakın zamanda yeniden oluşturulmuş ve dış denetimin etkinliği artırılmıştır (Finlandiya’da 2000, Norveç’te 2004 ve İsveç’te 2002 yıllarında)[22].

Danimarka, Finlandiya ve İsveç’te, parlamento tarafından atanacak denetçi sayısı Anayasa’da belirtilmemiştir. Norveç Anayasasında ise bu sayı beş olarak belirlenmiştir.

Danimarka’da dış denetimle ilgili olarak ikili bir yapı görülmektedir. Denetim Ofisi’ne bağlı olarak çalışan altı dış denetçi dış denetim görevini yürütmektedir.

Finlandiya’da da denetçilerden oluşan bir kurul dış denetim görevini yürütmektedir. Finlandiya’da, uygunluk denetimi ve performans denetimini gerçekleştiren kişiler birbirlerinden farklılaştırılmıştır. Mali denetimi yapan bir tek birim bulunmasına karşın, performans denetimiyle görevli iki birim bulunmaktadır.

İsveç’te ise, parlamentoya bağlı bir Danışma Kurulu dış denetim görevini gerçekleştirmektedir. Norveç’te ise, beş dış denetçiden oluşan ve parlamento tarafından seçilen bir kurul (Dış Denetim Kurulu) dış denetim faaliyetini gerçekleştirmektedir.

Her dört kuzey ülkesinde de parlamenter denetçiler, kamu kurumlarını, bakanlıkları ve kamu girişimlerini denetlemektedirler[23].

İsveç ve Norveç’te, Finlandiya ve Danimarka’daki uygulamanın aksine, dış denetimi gerçekleştiren kurullar, ülkelerin Merkez Bankalarını da denetlemektedirler.

Her dört ülkede gerçekleştirilen dış denetim; uygunluk denetimi ve performans denetimini kapsamaktadır[24].

 

 

3-Yargı Görevi Olmayan Bağımsız Yüksek Mahkemeler Modeli

 

         Bu modeli uygulayan ülkelerde dış denetim bağımsız yüksek mahkemelerce gerçekleştirilmektedir. Ancak, bu kurumlar mahkeme olarak adlandırılmakla birlikte, yargı yetkileri bulunmamaktadır.

Bu model, özellikle Almanya ve Hollanda’da uygulanmaktadır.

Almanya’da dış denetim, bir yüksek denetim kurumu olan Sayıştay aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Almanya’da, dış denetim modeli olarak, bir başkana bağlı olmayan ve yargı yetkisi bulunmayan bir örgütlenme modeli benimsenmiştir[25].

Almanya Sayıştay’ının kuruluş ve çalışma esasları Anayasa’da düzenlenmiştir.

Almanya Sayıştay’ı, yasama, yürütme ve yargı organlarından tamamen bağımsız bir yapıya sahip dokuz daireden oluşmaktadır. Sayıştay,  gerçekleştirdiği dış denetim sonuçlarını yıllık olarak hükümete ve parlamentoya rapor etmek zorundadır.

Almanya’da iç denetçiler, yürütme organının içinde yer alırken, Almanya Sayıştay’ının gözetim ve kontrolünde, bu yüksek denetim kurumunun belirlemiş olduğu standartlar ve ilkelere göre denetim yapmakta ve denetim sonuçlarını da Sayıştay’a sunmaktadırlar. Sayıştay başkanı ve başkan yardımcısı, hükümetin teklifi üzerine parlamento tarafından, yenilenmemek üzere 12 yıl için seçilmektedir. Sayıştay’da, bölgesel nitelikte 9 daire bulunmaktadır. Almanya’da Sayıştay, devletin hesapları ile kamu mallarının denetiminden sorumludur[26].

Almanya’da Sayıştay, hem uygunluk hem de performans denetimini bir arada gerçekleştirmektedir[27].

Sayıştay’ın yüksek denetim yetkisinin yanı sıra görüş bildirme görevi de bulunmaktadır.  Bütçe kanununda belirtilen idari uygulamalar ile ilgili olarak, Sayıştay’dan görüş alınabilmektedir. Almanya Sayıştay’ı kamu hesapları ile ilgili her türlü bilgiye ulaşabilmekte, kamu kurumlarından istediği bilgileri, kanunda belirtilen süreler içerisinde elde edebilmektedir[28].

Anayasa’da ve ilgili yasalarda belirtilen süreler içerisinde Sayıştay, federal hükümete ilgili raporları hazırlamak ve göndermek zorundadır. Sayıştay, yüksek denetim kurumu olarak gerçekleştirdiği denetim sonuçlarını ve bütçe ile ilgili düzenlediği yıllık raporları, her yıl parlamentoya göndermektedir. Sayıştay, ayrıca, yasal bir zorunluluk olmamakla birlikte, raporlarında belirttiği olumsuzlukları ve parlamentonun bu olumsuzluklar karşısında aldığı veya almayı planladığı önlemleri de her yıl kamuoyuna açıklamaktadır[29].

Hollanda’da da, mesleki bir teşkilat niteliğinde bulunan Sayıştay’dan oluşan bu model ve Sayıştay’ın görevleri ve yetki alanları Anayasa’da belirtilmiştir. Hollanda’da, dış denetimi gerçekleştiren yüksek mahkeme, hem uygunluk denetimini hem de performans denetimini gerçekleştirmekte, ancak, yargı faaliyetinde bulunmamaktadır[30].

 

4- Yargı Görevi Olan Bağımsız Yüksek Mahkemeler Modeli

 

         Bu modeli uygulayan ülkelerde dış denetim, yüksek mahkemelerce gerçekleştirilmektedir. Dış denetimi gerçekleştiren yüksek mahkemelerin yargı yetkisi de bulunmaktadır.

Belçika, İspanya, Fransa ve İtalya’da Sayıştaylar, yargı faaliyetinde de bulunmaktadırlar[31].

Fransız Sayıştay’ı, kaynağını 1958 Anayasasından almaktadır. Bunun yanı sıra, Sayıştay’ın ilgi alanına girmeyen konular ile ilgili olarak mali hesapların ve kamu gelir ve giderlerinin denetimini sağlamak amacıyla 1948 yılında bir kanun çıkarılmış ve “Bütçe ve Mali Disiplin Kurulu” oluşturulmuştur[32].

Fransa’da Sayıştay, varlığı parlamentonun varlığına bağlı olan bir kamu otoritesidir. Anayasa’da Fransız Sayıştay’ının yürütme ve yasama organına bütçenin yıllık olarak uygulanması ve sosyal güvenlik sektörünün finansmanı ile ilgili kanunların uygulanması konularında amacıyla oluşturulduğu belirtilmiştir[33].

Fransız Sayıştay’ının bağımsızlığı kanunlarda ve Anayasa’da açıkça belirtilmemiş olmasına rağmen, Sayıştay üyelerinin hâkimlerden oluşması nedeniyle, Sayıştay’ı, yasama ve yürütme nezdinde tamamen bağımsız yargı kuruluşu niteliğine büründürmektedir. Anayasa mahkemesi de çeşitli kararlarında Sayıştay’ın bağımsızlığını ifade etmiştir[34].

Fransa’da Sayıştay, personelinin atanması ile ilgili olarak yürütme organından bağımsız değildir. Birinci Baykan ve 7 dairenin başkanı Bakanlar Kurulu kararı ile atanmaktadır. Sayıştay’ın 22 dairesi bulunmaktadır. Fransa’da Sayıştay’ın gerçekleştirdiği denetim tüm kamu sektörünü kapsamaktadır. Devlet bütçesi, kamu kurumları bütçesi, kamu girişimleri ve 1950 yılından bu yana sosyal güvenlik kuruluşları bütçelerinin denetiminin tümü (sosyal güvenlik kurumlarının bütçelerinin denetiminde Bütçe ve Mali Disiplin Kurulu’na yardımcı olmaktadır) Sayıştay’a ait bulunmaktadır. Sayıştay ayrıca, devletten veya Avrupa birliği’nden yardım alan özel sektör kuruluşları da denetleyebilmektedir. Sayıştay’ın bakanları denetleme yetkisi bulunmamaktadır[35].

Sayıştay’ın gerçekleştirdiği denetim uygunluk denetimi üzerine odaklanmaktadır. Sayıştay yargısal anlamda kamu harcamasını gerçekleştiren görevlileri denetlemektedir. Sayıştay, kamu hesapları ve kamu harcamalarını yerinde veya belgeler üzerinden denetleyebilmektedir. Bu denetim, uygunluk denetimini kapsamaktadır[36].

2001 yılından bu yana, Fransa’da yasalarda yapılan değişikliklerle, Sayıştay’ın performans denetimi yapma olanağı artırılmıştır. Kamu girişimleri ile ilgili olarak da Sayıştay’ın mali denetim yapma yetkisi oldukça geniştir. Sosyal güvenlik kuruluşları da Sayıştay’ın denetimine tabi bulunmaktadır. Ancak, kamu girişimleri ve sosyal güvenlik kuruluşları ile ilgili olarak, yasalarca Sayıştay’a bir performans denetimi yapma yükümlülüğü verilmemiştir[37].

Fransa’da Sayıştay, incelemelerinde her türlü belgeye ulaşabilmektedir. Bilgi vermeme suçunun cezası yasalarda düzenlenmiştir.

Fransa’da Sayıştay, uygulamaları ile ilgili temel üç rapor düzenlemektedir. İlk olarak Cumhurbaşkanı ve parlamentoya sunduğu faaliyet raporu bulunmaktadır.  Bu rapor, kamu kurumları ve bakanların, Sayıştay’ın önerileri doğrultusunda hazırladıkları ve gönderdikleri yayımlanmamış belgelerden oluşmaktadır. İkinci rapor ise, parlamentoya sunulan ve yıllık bütçe yasasının uygulanması ile ilgili rapordur. Üçüncü rapor ise, sosyal güvenlik kuruluşların bütçe uygulamalarını kapsamaktadır.

Sayıştay üyeleri, kamu denetçilerinin hesaplarını denetlemekte ve gerektiğinde gerekli yasal işlemleri gerçekleştirebilmektedirler. Fransa’da Anayasa gereği Sayıştay, hem yürütme hem de yasama organına bağlı olarak görev yaparken; İtalya ve İspanya Sayıştayları doğrudan parlamentoya bağlı olarak faaliyet göstermektedirler. Fransa’da Sayıştay başkanı, parlamentonun değil, ilgili bakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı, İspanya’da ise Kral tarafından; Belçika’da ise parlamento tarafından atanmaktadır[38].

 

5-Yürütme Organına Bağlı Dış Denetim Kurumları Modeli

        

         Bu model uygulayan ülkelerde dış denetimi gerçekleştiren kurumlar, yürütme organına bağlı ve yürütme organıyla eşgüdüm içinde faaliyet göstermektedirler[39].

Kore[40] ve Japonya[41]’da dış denetim kurumları doğrudan doğruya yürütme organına bağlı olarak faaliyet göstermektedirler. Ancak, bu kurumlar, kabinedeki bakanlardan veya bakanlık mensuplarından oluşmamaktadır[42].

Japonya’da bağımsız dış denetim kurumu, yürütme organına bağlı olarak görev yapmaktadır. Japonya’da, bütçe kanunu çerçevesinde kamu gelirleri, kamu giderleri ve kamu hesaplarının denetimi anayasal düzenleme ile “Denetim Konseyi”ne verilmiştir[43].

Denetim Konsey’i yıllık rapor hazırlamakta ve hükümete sunmaktadır. Konseyin faaliyet alanı ve görevleri yasalar ile belirlenmiştir. Dış denetçiler, hükümete bağlı olarak görev yapmaktadırlar. Ancak, faaliyetleri, atanmaları ve finansmanları konularında özerktirler[44].

Konsey, üç komiser ve Konsey’in yönetim ve kararlarında özerk hareket etmesini sağlayan bir bürodan oluşmaktadır. Komiserler, parlamentonun onayı ile Bakanlar Kurulu tarafından atanmaktadır. Konsey başkanı ise, komiserler tarafından seçildikten sonra, Bakanlar Kurulu tarafından atanmaktadır.

Denetim Konseyi, merkezi yönetim kapsamındaki idarelere ait mali nitelikte olan veya olmayan tüm işlemleri ve kamu girişimlerinin hesaplarını denetleme yetkisine sahip bulunmaktadır. Denetim konseyi kamu hesapları ile ilgili olarak uygunluk denetiminin yanı sıra performans denetimini de gerçekleştirmektedir[45].

Dış denetim ile ilgili olarak Japonya’da, performans denetimi konuları büyük önem kazanmıştır. Denetim Konseyi’nin dış denetimine tabi olan kurumlar, Konsey’e düzenli olarak rapor vermekle yükümlüdürler. Konsey, bu kurumlarda düzenli (rutin) olarak veya gerekli gördüğü durumlarda incelemeler yapma yetkisine sahiptir. Ayrıca, Konsey’in  her türlü defter, belge ve raporları da isteme yetkisi bulunmaktadır[46].

Denetleme Konseyi’nin yolsuzluk veya usulsüzlük tespit etmesi durumunda, yolsuzluk veya usulsüzlük yapan kamu görevlisini ilgili bakanlığa bildirmekte ve disiplin yönetmeliği Denetleme Konseyi’nin görüş ve önerileri dikkate alınmak suretiyle uygulanmaktadır[47].

 

 

B- DIŞ DENETİM İLE İLGİLİ ULUSLAR ARASI DÜZENLEMELER

 

Dış denetimin ile ilgili olarak ülkelerin uymaları gerekli kuralların yasal çerçevesi ise, Lima Bildirgesi[48]’nde ortaya konulmuştur. Ülkeler, uygulayacakları modeli seçmekte özgürdürler. Ancak, dış denetimin etkinliğinin sağlanması amacıyla Lima Bildirgesi’nde ülkelerin dış denetim ile ilgili gerçekleştirmeleri gereken temel kurallar belirlenmiştir.

Bu kurallar ;

1-İdari ve mali işlemlerde bağımsızlık: Anayasa, yasa ve dış denetimi düzenleyen yasalar, dış denetim kurumunun, denetlenen kurum ve yürütme organı karşısındaki mali ve idari bağımsızlığını temin etmek zorundadır.

2-Dış denetim kurumu başkanının (kendisine bağlı çalışan kişilerin, her türlü dış etkiden uzak olarak atanmaları, çalışmaları ve görevden alınmalarını sağlamak amacıyla) atanma ve görevden alınmalarında söz sahibi organın sadece parlamento olması gerektiği de uluslar arası dış denetim ile ilgili olarak ülkelerin uymaları gereken kuralların başında yer almaktadır.

3-Mali işlemlere ilişkin olarak kayıt ve muhasebe uygulamalarının mevzuata uygunluğun denetimini sağlayan uygunluk denetiminin öncelikli olarak gerçekleştirilmesi gerekmektedir. İkinci aşamada ise, uyulması gerekli kurallar dikkate alınarak, performans denetiminin gerçekleştirilmesi amaçlanmalıdır.

4-Dış denetim kurumunun, ülkenin parlamentosuna en geç, mali yıl sonundan itibaren 9 ay içerisinde denetlediği kurumları kapsayan dış denetim raporlarını iletmesi gerekmektedir.

5-Dış denetim kurumunun denetim görevini yerine getirebilmesi için, talep ettiği her türlü belgenin kendisine verilmesi ve bu belgeler üzerinden inceleme yapma yetkisinin yasalarca temin edilmesi gerekmektedir.

6-Dış denetim raporlarında belirtilen hususlar ile alınması gerekli önlemlerin yer aldığı dış denetim raporları ile dış denetim kurum/kurullarının önerilerini içeren raporlara verilmesi gereken “cevapların” yasal düzenlemelerle güvence altına alınması gerekmektedir. Parlamentoda alınan veya alınması düşünülen önlemlerin yer aldığı bu raporların ve bu raporlara verilen cevapların kamuoyuna açıklanması,  ülkelerde dış denetimin sağlıklı olarak gerçekleştirilebilmesi açısından büyük önem taşımaktadır[49].

Dış denetim ile ilgili ilke ve uygulamaların hukuki düzenlemelerinin kapsamı ve niteliği ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Dış denetim ile ilgili ilkeler INTOSAI[50] tarafından ortaya konulmuş olup Lima Bildirgesi’nde belirtilmekle birlikte, ülkelerin kendi Anayasa ve yasalarında da farklı uygulama alanları bulmaktadır.

Bu farklılıklar aşağıdaki başlıklar itibariyle ortaya konulmaya çalışılmıştır.

 

1- Dış Denetimin Hukuki Düzenlemeler İçindeki Yeri

 

Denetimi düzenleyen yasalar, dış denetimini uygulama alanını da belirlemektedir.

Bazı ülkelerde, denetim ve dış denetimin şekil, usul ve esasları ile uygulama alanı, ülkelerin anayasalarında yer alırken, bazı ülkeler, dış denetim ile ilgili ilkeleri ve uygulama esaslarını kanunlar ve diğer hukuki düzenlemeler yoluyla oluşturmuşlardır[51].

Dış denetim faaliyetlerinin temel kuralları ve bağımsız niteliği, INTOSAI           tarafından gerçekleştirilen IX. INTOSAI Kongresi’nde güvence altına alınmıştır.

Buna göre; ülkelerin yüksek denetim kurumlarının kuruluşu ve bağımsızlıklarının, ülkelerin anayasalarında yer alması, ancak, ayrıntılarının kanunlarla düzenlenmesi gerektiği belirtilmiştir[52]. Ancak, günümüzde, bazı ülkelerin, dış denetim kurumlarının kuruluş ve bağımsızlıklarının anayasalarında yer almadığı görülmektedir.

Türkiye’de ise, dış denetimi gerçekleştiren Sayıştay, 1876 Anayasa’sında (Divan-ı Muhasebat) ve daha sonraki Anayasalarda yer almaktadır.

Tablo 1’de bazı yabancı ülkelerde dış denetim ile ilgili yasal düzenlemelerin Anayasa, kanun veya diğer yasal düzenlemelerin hangisi/ hangileriyle gerçekleştirildiği görülmektedir.

 

 

Tablo 1: Yabancı ülkelerde dış denetimin ile ilgili yasal düzenlemelerin şekli

 

ÜLKELER	Anayasa/yıl	Kanun	Diğer yasal düzenlemeler
Almanya	X (1949)	X	X
Kanada		X	X
Kore	X (1948)	X	X
İspanya	X (1978)	X	X
ABD	X ( 1989)	X	X
Fransa	X ( 1958)	X	X
Japonya	X (1946)	X	X
Yeni Zelanda		X	X
İsveç	X (1974)	X	X
Norveç	X ( 1814)	X	X
Danimarka	X ( 1953)	X	X
Finlandiya	X ( 1999)	X	X
İngiltere		X	X

 

Kaynak: Le Cadre Juridique des Systèmes Budgétaires, s. 68,69.

 

2- Dış Denetim Kurum/Kurullarında En Üst Yöneticinin Sorumluluğu

 

Ülkelerarası farklılığı belirleyen bir diğer unsur ise, dış denetim kurumlarındaki üst düzey yöneticilerin kimler tarafından atandığı ve kimlere karşı sorumlu olduklarıdır[53].

Dış denetim uygulamaları ile ilgili olarak, dış denetim kurum veya kurullarındaki kişilerin atanma süreçleri ve bu kişilerin hangi kurum veya mercii nezdinde sorumlu oldukları, ülkelerdeki dış denetim uygulamalarının sonuçları üzerinde etkili olmaktadır.

 

         Yabancı ülkelerde dış denetim kurum/kurullarının başındaki kişilerin kimler tarafından seçildikleri veya atandıkları Tablo 2’de görülmektedir.

 

 

Tablo 2: Türkiye ve yabancı ülkelerde dış denetim kurum/kurullarının kimler tarafından atandığı

 

ÜLKELER	Dış denetimi yapan kurum başkanının kimin tarafından seçildiği/atandığı
Danimarka	Parlamento
İspanya	Parlamento ve yürütme organı
Finlandiya	Parlamento
Norveç	Parlamento
İsveç	Parlamento
Kanada	Yürütme organı
Yeni Zelanda	Yürütme organı
İngiltere	Yürütme organı
Fransa	Yürütme organı
A.B.D	Parlamento ve yürütme organı
Kore	Parlamento ve Yürütme organı
Almanya	Parlamento ve Yürütme organı
Japonya	Parlamento ve Yürütme organı
Türkiye	Parlamento (TBMM) (*)

 

Kaynak: Kaynak: Le Cadre Juridique des Systèmes Budgétaires, s. 54, 61 ve 121 deki bilgilerden yararlanılarak oluşturulmuştur.

Not: İspanya’da dış denetim kurumu başkanının ataması, Sayıştay’ın önerisi ile Kral tarafından yapılmaktadır. A.B.D ve Kore’de başkan tarafından atanmakta, ancak bu atama Senato tarafından onaylanmaktadır. Almanya ve Japonya’da başkanlar, hükümetin önerisi üzerine parlamentoya sunulmakta ve parlamento tarafından onaylanmaktadır.

 (*) Sayıştay birinci başkanı,  yedi yıllık bir süre için Sayıştay üyeleri ise, herhangi bir süre kaydı olmaksızın, TBMM tarafından seçilmekte; denetçiler ise, Sayıştay tarafından açılan yarışma sınavı ile belirlenmektedir.

 

3- Yıllık Rapor/ Genel Uygunluk Bildirimlerinin İncelenme Süreci

 

         Dış denetimi gerçekleştiren denetim kurum/kurulları ülkeden ülkeye farklılık ve çeşitlilik göstermektedir. Bu kurumlar, hazırladıkları dış denetim raporlarını ve/veya dış denetim raporlarının da yer aldığı genel uygunluk bildirimlerini doğrudan parlamentoya, bazı durumlarda ise öncelikle hükümete göndermektedirler.

         Dış denetimde bilgi akışının önemi açısından bakıldığında; kurumların bilgilendirilmesi kadar, bu bilginin ivediliği ve açıklığı da büyük önem taşımaktadır.

Tablo 3’de bazı yabancı ülkelerde dış denetimi gerçekleştiren kişi ya da kurumların parlamentoya sundukları ve dış denetim raporlarını da içeren yıllık raporların incelenme şekli ortaya konulmuştur.

 

 

 

Tablo 3: Yabancı ülkelerde dış denetim raporlarının parlamentoya sunulma/incelenme şekli

 

 

ÜLKELER	Hangi kurum tarafından veriliyor	Nerede inceleniyor
Almanya	Sayıştay	Parlamentoda İki komisyonda
Kanada	Genel Denetim Bürosu	Parlamento
Kore	Denetim ve İnceleme Kurulu	Yürütme organı ve parlamento
İspanya	Sayıştay	Parlamento
ABD	Yüksek Denetleme Kurumu	Kongre
Fransa	Sayıştay	Parlamento
Japonya	Denetim Konseyi	Yürütme organı ve parlamento
Yeni Zelanda	Genel denetim ve Kontrol Bürosu	Parlamento
İsveç	Dış Denetim Danışma Kurulu	Parlamento
Norveç	Dış Denetim Kurulu	Parlamento
Danimarka	Denetim Ofisi	Parlamento
Finlandiya	Genel Kontrol Ofisi	Parlamento
İngiltere	Ulusal Denetim Ofisi	Hazine-Parlamento (*)

 

Kaynak: Le Cadre Juridique des Systèmes Budgétaires, s. 181 vd. daki bilgilerden derlenerek oluşturulmuştur.

(*) Hazine’nin, genel uygunluk bildirimini Parlamento’ya süresi içerisinde  iletmemesi durumunda, dış denetçilerin doğrudan iletme yetkileri bulunmaktadır.

Sayıştay’ın bütçesi, yürütme organının müdahalesi olmaksızın doğrudan doğruya TBMM’ye sunulmaktadır. Birinci başkan Sayıştay bütçesinin ita amiridir.

 

Ayrıca, yıllık raporların veya genel uygunluk bildirimlerinin ülkelerin dış denetimi gerçekleştiren kurum veya kurullarınca ülkelerin parlamentolarına sunulma sürelerindeki farklılık da, dış denetim uygulamasının etkinliği üzerinde etkili olabilmektedir.

Tablo 4’de bazı yabancı ülkelerde dış denetim raporlarının veya dış denetim raporlarını da kapsayan genel uygunluk bildirimlerinin Anayasa ve kanunlarda belirtilen yasal süreleri görülmektedir.

 

 

Tablo 4: Yabancı ülkelerde yıllık raporların/ genel uygunluk bildirimlerinin parlamentoya sunulma süreleri

 

Ülkeler/ Mali yıl sonundan itibaren	Dış denetimi gerçekleştiren kişi/kurumlara sunulma süresi	Parlamentoya sunulma süresi
Yeni Zelanda	2 ay	3ay 10 gün
Hollanda	4 ay	5 ay
Fransa	-	5 ay
Kore	6 ay	9 ay
Danimarka	6 ay	-
Norveç	6 ay	-
ABD	-	6 ay
İsveç		9 ay
Norveç	-	-
Danimarka	-	-
Finlandiya	-	-
İngiltere		10 ay (*)
Almanya	-	-
Kanada	-	-
Japonya	-	-

 

Kaynak: Le Cadre Juridique des Systèmes Budgétaires, a.g.e, s. 103.

Not: (-) Anayasa ve kanunlarda süre belirtilmemiştir.

(*) İngiltere’de, bu süre sadece Bakanlıkların hesapları için öngörülmüştür.

 

4- Dış Denetim Kurumunun Hem Denetim Hem De Yargı Yetkisinin Bulunması

 

Dış denetim ile görevlendirilen kurum/ kurulların yargı faaliyetlerinin bulunup bulunmaması da, dış denetim ile ilgili olarak ülkelerarası farklılıkları ortaya koyan düzenlemeler arasında yer almaktadır.

Tablo 5’de bazı yabancı ülkelerde dış denetim kurum/kurullarının denetim ve yargı faaliyetleri ortaya konulmaktadır.

 

Tablo 5: Yabancı ülkelerde dış denetim kurum/ kurullarının denetim ve yargı görevleri

 

ÜLKELER	Yargı görevi	Denetim görevi
Almanya		X
Kanada		X
Kore		X
İspanya	X	X
ABD		X
Fransa	X	X
Japonya		X
Yeni Zelanda		X
İsveç		X
Norveç		X
Danimarka		X
Finlandiya		X
İngiltere		X
Belçika	X	X
İtalya	X	X

 

Kaynak: Government Performance: Lessons and Challenges, a.g.e,  s. 23 ve Le Cadre Juridique des Systèmes Budgétaires, a.g.e, s. 68, 71, 86 ve 187.

 

5-  Kamu Girişimlerinin Denetlenmesi

 

Dünyada, kamu girişimlerinin dış denetimin alanına girip girmediği uzun yıllar tartışılmış ve ülkeler, kamu girişimleri ile ilgili olarak, çeşitli dönemlerde değişik uygulamalarda bulunmuşlardır. Lima Bildirgesi’nde kamu girişimlerinin dış denetime tabi olması gerektiği belirtilmiştir[54]. Son yıllarda, bütçe birliği ilkesi ön plana çıkmış ve yabancı ülkelerde kamu girişimlerinin dış denetimin konusunu oluşturma eğiliminin giderek arttığı görülmektedir.

 

Tablo 6’da bazı yabancı ülkelerde kamu girişimlerinin dış denetimin konusunu oluşturma durumları ortaya konulmaktadır.

 

 

Tablo 6: Yabancı ülkelerde kamu girişimlerinin dış denetim kurumlarınca denetlenme durumu

 

ÜLKELER	Denetleniyor	Denetlenmiyor
Almanya	X
Kanada	X
Kore	X
İspanya	X
ABD		X (*)
Fransa	X
Japonya	X
Yeni Zelanda		X (**)
İsveç	X
Norveç	X
Danimarka	X
Finlandiya	X
İngiltere	X

 

Kaynak: Francis DELPĖRĖE, Constitutional Systems and Sours of Law, European Science Foundation Research on the Legislative Process, Berlin 1988, s. 45 ve Le Cadre Juridique des Systèmes Budgétaires, s. 45, 76, 170.

(*) ABD’de dış denetime konu olurken,  kamu girişimleri genel anlamda dış denetim kapsamına alınmamıştır. Ancak, Devletin payının olduğu ve kârlılık ve verimlilik esasına göre faaliyet gösteren bazı kuruluşlar (yasalarda kamu girişimi olarak adlandırılmamakta) ve dış denetimin konusunu oluşturmaktadırlar.

(**) Yeni Zelanda’da, ulaşım ve medya ile ilgili faaliyet gösteren 15 kamu girişimi dış denetim kurumu tarafından denetlenmektedir.

 

 

III-TÜRKİYE’DE SAYIŞTAY’IN DIŞ DENETİM VE DİĞER GÖREVLERİ

 

Türkiye’de dış denetimi gerçekleştiren Sayıştay’ın çeşitli görevleri bulunmaktadır. Bu görevler, dış denetimin etkinliği üzerinde etkili olabilmektedir. Türkiye’de Sayıştay, yargı görevine de haiz bağımsız dış denetim kurumları modeli içine dahil edilebilmektedir.

Sayıştay; merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının gelir, gider ve mallarını TBMM adına denetlemek, sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak, mahalli idarelerin hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak, kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlemlerini yapmak, TBMM’ye kesin hesap kanunu tasarıları hakkında genel uygunluk bildirimi sunmak görevleri verilmiştir[55].

1982 Anayasa’sının 160. maddesinde Sayıştay’ın görev alanı belirtilmiştir. Buna göre; “yürürlükteki mevzuata göre bakanlıklar, bağlı genel müdürlükler gibi, genel bütçe kapsamındaki kamu daireleri, üniversiteler ve diğer özel bütçeli idareler, düzenleyici ve denetleyici kurumlar, fon şeklindeki kuruluşlar, sosyal güvenlik kuruluşları, belediyeler ve il özel idareleri Sayıştay’ın dış denetim alanı içinde bulunmaktadırlar. Anayasa’nın 164. maddesi’nde ise, Sayıştay’ın TBMM’ye genel uygunluk bildirimini sunması ile ilgili düzenlemeler yer almaktadır.

         TBMM ve Sayıştay’ın denetlenmesi, her yıl TBMM adına TBMM Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından; hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınmak suretiyle gerçekleştirilmektedir[56].

 

A-      SAYIŞTAY’IN DIŞ DENETİMİ GERÇEKLEŞTİRMESİ

 

Türkiye’de Sayıştay, yargı görevi yapan bağımsız kurumlar modeli içine dahil edilebilmektedir. Türkiye’de Sayıştay, Fransa’dakine benzer bir yapı göstermektedir.

Sayıştay tarafından gerçekleştirilen denetimi; uygunluk denetimi ve performans denetimi olarak ikiye ayırmak mümkündür.

Uygunluk denetimi, genelde harcama sonrası yapılan bir denetimdir. Devletin gelir, gider ve malları üzerinde gerçekleştirilmektedir. Kamu gelir, gider ve mallarının mevzuata uygun olarak tahsil edilip edilmediğini, harcanıp harcanmadığını ve kullanılıp kullanılmadığını ortaya koymaktadır[57]. Uygunluk denetimi, Sayıştay’a gönderilen hesapların, gönderilme veya yerinde denetlenen hesapların, denetçiler tarafından teslim alınmasından, bu hesaplara ilişkin ilamların düzenlenmesine kadar geçen süreyi kapsamaktadır. Sayıştay’a gönderilen ya da yerinde denetçiler tarafından alınan hesaplar mevzuata uygunluk yönünden incelenmektedir. Mevzuata aykırı olan, maddi hata içeren ve suç unsuru olan belgelere ilişkin olarak “sorgu” adında belgeler düzenlenmektedir. Sorumlulardan yazılı savunma talep edilmektedir. Sorgulara 30 gün içerisinde cevap verilmesi zorunluluğu bulunmaktadır. Sorguya cevap verilememesi halinde, ilgili kişiler hakkında disiplin veya ceza kovuşturması talebinde bulunulabilmektedir[58].

Suç unsuru taşıyan işlemler için ayrıca, Cumhuriyet Savcılığı’na suç duyurusunda bulunulmaktadır. Sorumlu olan kişilerin savunmada belirtilen konuları cevaplamasından sonra, gerekli düzenlemeleri yapılan ve savunması yerinde görülen konular rapora alınmamaktadır[59].

Denetçi tarafından istenilen düzeltmelerin yapılmadığı ya da yapılan savunmaya denetçinin katılmadığı hallerde, konu, denetçi raporuna alınarak, sorumlular hakkında gerekli işlemlerin yapılması istenilebilmektedir.

Performans denetimi[60] ise, bir anlamda ekonomik etkinliğin denetlenmesidir. Kaynakların verimlilik, etkinlik ve ekonomik esaslara göre kullanılıp kullanılmadığını ortaya koymayı amaçlamaktadır. Stratejik planlar ve yıllık raporların dikkate alınması suretiyle, ekonomik amaç ve hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının denetlenmesi amacını taşımaktadır. Performans denetimi ile, Sayıştay’ın, kaynakların kullanımının ekonomik etkinlik, etkililik ve verimlilik acısından uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı konularında TBMM’ye rapor sunması amaçlamaktadır[61].

Kamu iktisadi teşebbüsleri, T.C. Merkez Bankası, Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu ile Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ise Sayıştay’ın denetimine tabi değildir[62]. Sayıştay, denetimine tabi kurumların, cari, yatırım ve transfer harcamalarını denetlediği gibi, bu kurumların bu kurumların gelirlerini, taşınmaz mallarını ikraz, istikraz, kredi ve avans işlemlerini de denetlemektedir[63].

Sayıştay’ın bütçesi, yürütme organının müdahalesi olmaksızın doğrudan doğruya TBMM’ye sunulmaktadır. Birinci başkan Sayıştay bütçesinin ita amiridir[64].

 

B-SAYIŞTAY’IN YARGI GÖREVİ

 

         Uygunluk denetiminin sonuçlarında ihtilaflı bir durumun ortaya çıkması halinde, konu Sayıştay yargısına intikal ettirilmektedir. Diğer bir ifade ile, Sayıştay’ın yargı faaliyeti, uygunluk denetiminin sonuçları üzerine başlamaktadır. Yapılan denetimler TBMM adına iken, yargılama faaliyeti tamamen bağımsız bir hesap yargısı niteliğindedir[65].

Sayıştay, sorumluların hesap ve işlemlerini yargılayarak kesin hükme bağlamaktadır. Esas sorumluluk harcama yetkilisine ait olmakla birlikte, mali kontrol yetkilisi, muhasebe yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları bulunmaktadır. 5018 sayılı kanunun 8. maddesi hesap verme sorumluluğunu; “her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olmalarıdır” şeklinde ifade etmiştir. 5018 sayılı kanunun 41. maddesi gereği, harcama yetkilisi, üst yönetici, bakan ve hükümetin hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır[66]. 5018 sayılı Kanunun 5436 sayılı Kanun’la değişen 31. maddesinin birinci fıkrasında; “Bütçeye ödenek tahsis edilen her bir birimin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir” ifadesi ile, mali sorumluluk harcama yetkilisine verilmiştir. Sayıştay’da harcama yetkilisi ise, genel sekreter ve özel kalem müdürü olarak belirlenmiştir[67].

Hesapların incelenmesi sırasında, suç oluşturan bir fiille karşılaşıldığında, hesapları denetleyen denetçi tarafından deliller tespit edilmekte ve durum Sayıştay Başkanı’na bildirilmektedir. Sayıştay başkanı tarafından görevlendirilen daire, kamu davasının açılmasının gerekip gerekmediğine karar vermektedir.  Kamu davasının açılması gerekli görüldüğü taktirde, durum, sorumluların bağlı olduğu kuruma veya Cumhuriyet Savcılığı’na bildirilir. Ancak, adlî mahkemeler tarafından verilen hükümler, Sayıştay tarafından hesap ve işlemlerin denetimi ile hüküm tesis edilmesine engel teşkil etmemektedir[68].

Kesin hesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin TBMM’ye verilmiş olması, ilgili yıla ait olan ve Sayıştay’ca sonuçlandırılmamış denetim ve hesap yargısını engellememektedir[69].

Sayıştay’ın kendi yargı yetkisi içinde kalan konularda verdiği kararlar nihai karadır. Bu kararlar hakkında başka bir yargı merciine veya herhangi bir üst organa itiraz veya temyiz başvurusunda bulunulamamaktadır[70].

 

C- SAYIŞTAY’IN RAPOR VERME GÖREVİ

 

Sayıştay’ın raporlamaya ilişkin temel görevi genel uygunluk bildiriminin TBMM’ye verilmesidir.

Genel uygunluk bildirimi, dış denetim raporları, idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporları dikkate alınarak hazırlanmaktadır[71]. Diğer bir ifade ile, Sayıştay tarafından TBMM’ye sunulan genel uygunluk bildiriminin hazırlanmasında dış denetim raporlarından faydalanacağı ortaya konulmuştur. Sayıştay’ın gerçekleştireceği dış denetim, Sayıştay’ın bir diğer görevi olan genel uygunluk bildiriminin hazırlanması görevine de temel teşkil etmektedir.

Anayasa’nın 164. maddesi gereği, kesin hesap kanun tasarıları, ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak en geç 6 ay sonra Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulmaktadır. Kesin hesap kanun tasarısının bir örneği de Sayıştay’a gönderilmektedir. Sayıştay Başkanlığı’nca görevlendirilen denetçiler tarafından, kesin hesap kanun tasarılarında gösterilmiş bulunan bütçe uygulama sonuçları ve genel hesaplar, sayman hesapları esas alınarak saptanan sonuçlarla karşılaştırılmakta ve bunların uygunluk dereceleri ile ilgili diğer raporlar Sayıştay Başkanlığı’na verilmektedir. Genel uygunluk bildirimleri, tasarıların Sayıştay’a verilmesinden en geç 75 gün içinde TBMM’ye sunulmaktadır. Genel uygunluk bildirimine, Sayıştay’ca hazırlanan “Hazine İşlemleri Raporu”, “Hazine Hesapları İzleme Raporu” ve “Bütçe Uygulama Sonuçları Raporu” da eklenmektedir.

Sayıştay’ın gerektiği taktirde mali işlemlere ve hesap usulleriyle gelir tahakkuk sistemine dair TBMM’ye rapor verme görevi de bulunmaktadır.

Sayıştay’a inceleme ve denetleme sırasında, hesap ve işlemlerden mevzuata uygun görülmeyenlerden Sayıştay Genel Kurulu’nca gerekli görülenler hakkında TBMM’ye rapor verilmesini öngörmektedir[72]. Sayıştay, buna dayanarak, “Mevzuata Uygun Görülmeyen İşlemler” hakkında rapor hazırlamaktadır.

Denetçilere, incelemeleri sırasında, anlam, uygulama ve sonuçları bakımından Hazine menfaatlerini zarara uğratıcı nitelikte gördükleri kanun, tüzük, yönetmelik, kararname ve sair mevzuat hükümlerini tespit ederek üç aylık raporlarla TBMM’ye bildirmesi görevini vermiştir[73]. Sayıştay ayrıca, Sayıştay dış denetim genel değerlendirme raporu[74], faaliyet raporları[75] ve mali istatistikler ile ilgili değerlendirmelerinin bulunduğu raporları[76] hazırlama ve ilgili yerlere verme ile görevlendirilmiştir. Sayıştay, aynı zamanda “Mali Kontrol ve Sistemlere İlişkin Rapor” da hazırlamaktadır[77]. Sayıştay, ayrıca, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine yönelik olarak “Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu” da hazırlayarak, hazırlanma, yayımlanma, doğruluk ve güvenilirlik ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluğuna yönelik olarak da rapor hazırlamaktadır.

Sayıştay, denetim ve incelemeler sonucunda 5018 sayılı KMYKK’nun 71. maddesinde yer alan bir kamu zararının olduğunu tespit ederse, rapor hazırlayarak TBMM’ye göndermektedir. Bu raporlar dışında kalan denetim ve incelemeler sonucunda da Sayıştay’ca hazırlanan raporlar, da ilgili yerlere gönderilmektedir[78].

 

D- SAYIŞTAY’IN DANIŞMA GÖREVİ

 

         Bakanlıklar ve Sayıştay’ın denetimine tabi olan diğer iare ve kurumlarca mali konularda düzenlenecek tüzük ve yönetmelikler, Sayıştay’ın istişari görüşü alındıktan sonra yürürlüğe sokulabilmektedir[79]. Bu görüşlerin, istemin yapılmasından itibaren 2 ay içerisinde verilmesi gerekmektedir[80].

 

IV-  SONUÇ VE DEĞERLENDİRME

 

Türkiye’de Sayıştay’ın örgütlenme ve çalışma biçimiyle ilgili birçok tespit yapılması mümkün olmakla birlikte, bazı yabancı ülkeler ve Türkiye ile ilgili olarak bir karşılaştırma yapmaya imkân sağlayan veriler ve Lima Bildirgesi’nde öngörülen ilke ve kurallar çerçevesinde Türkiye’de dış denetimin uluslar arası normlara uygunluğu ve etkinliği ile ilgili olarak aşağıdaki tespitlerde bulunmak mümkündür;

1- Türkiye’de tüm kamu kurumları Sayıştay’ın dış denetimine tabi değildir. Lima Bildirgesi’ne göre, kamu kaynaklarından finanse edilen kuruluşların tümü dış denetimin konusunu oluşturması gerekmektedir. Lima Bildirge’sinde, Devlet tarafından kurulmuş olan ve özel hukuk hükümlerine tabi bulunan iktisadi teşebbüslerin de dış denetime tabi olması gerektiği; ancak, bu denetimim, harcamadan sonra verimlilik, etkinlik, tutumluluk ilkeleri açısından yapılmasının uygun olacağı belirtilmiştir[81].

Kamu iktisadi teşebbüsleri[82], T.C. Merkez Bankası, Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu, Toplu Konut İdaresi Sayıştay’ın dış denetiminin dışında bulunmaktadır[83]. Sayıştay, kamu iktisadi teşebbüslerinin uygunluk ve performans denetimini gerçekleştirmemektedir. Lima bildirgesine uygun olarak kamu iktisadi teşebbüslerinin en azından performans denetimlerinin gerçekleştirilmesi yerinde bir uygulama olacaktır.

Oysa, yabancı ülkelerin birçoğunda, özellikle kamu girişimlerinin dış denetim kurumları veya kurullarınca denetlendiği görülmektedir.

Bütçede birlik ilkesi de dikkate alındığında, Sayıştay’ın gerçekleştirdiği dış denetimin tüm kamu kurumlarını kapsaması, denetimin etkinliği açısından gerekli bulunmaktadır.

2- Türkiye’de Sayıştay’ın görevi ve bağımsızlığı Anayasa’da belirlenmiş, ayrıntıları ise Sayıştay Kanunu’nda açıkça hükme bağlanmıştır. Bu yönüyle de, Türkiye’nin, Sayıştay’ın bağımsızlığı ile ilgili düzenlemelerin anayasal ve yasal düzenlemeler ile güvence altına alınması konularında, Lima Bildirgesi’ndeki ilke ve kurallar ile uyumlu ve birçok yabancı ülkeden daha ileride olduğunu söylemek mümkündür.

3- Türkiye’de Sayıştay, hem yargı hem de denetim fonksyonunu bir arada gerçekleştirmektedir. Türkiye’de Sayıştay’ın yargı fonksyonu, faaliyetlerinin önemli bir bölümünü oluşturmakta ve denetim fonksyonunu gerçekleştirmesini güçleştirmektedir. Türkiye’de, Sayıştay’ın hem yargılama hem de denetim faaliyetini birlikte sürdürmesinin bir sonucu olarak, Sayıştay’ın yargılama ve denetim süreci uzun sürmekte ve bu nedenle istenen etkinliği sağlayamamaktadır.

Yabancı ülkelerin birçoğunda, denetim görevi ve yargı görevi kurumsal açıdan farklılaştırılmıştır. Sayıştay’ın yargı görevini koruması, denetimin etkinliği ve önleyiciliği açısından gerekli olmakla birlikte, yargılama usulünde gerçekleştirilecek bazı düzenlemeler ile denetim ve yargılama süreçlerinde ortaya çıkan yoğunluk aşılmış olabilecektir. Ayrıca, Sayıştay Kanunu Sayıştay’a, çeşitli konularda TBMM’ye yıllık, üç aylık ve münferit raporlar hazırlama yetkisi vermekle birlikte, Sayıştay’ın yargı görevine daha fazla ağırlık vermesi nedeniyle, Sayıştay’ın rapor verme görevinin de aksadığı görülmektedir.

4- Yabancı ülkelerde, son yıllarda performans denetimine verilen önem artmakla birlikte, uygunluk denetiminin dış denetim içindeki önemi azalmamıştır. Türkiye’de de uygunluk denetimi ve performans denetiminin dış denetim içindeki öneminin artması Türkiye’de de yabancı ülkelerdeki uygulamalara paralel olarak Sayıştay’ın yükünü artırmıştır. Türkiye’de de, uygunluk denetimi ile performans denetimini gerçekleştiren birimlerin farklılaştırılması (Finlandiya örneğindeki gibi), performans denetiminin ekonomik niteliği dikkate alındığında, hem zaman kaybını hem de her iki denetimin de etkinliğini artırıcı rol oynayabilecektir.

5- Türkiye’de Sayıştay’ın dış denetim sonuçlarını da eklediği “genel uygunluk bildirimi” TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu ile Genel Kurul’da yeterince tartışılamamakta ve incelenememektedir. Oysa, kesin hesap kanunu tasarıları, TBMM’ye, ilgili mali yılın sonundan itibaren 6 ay sonra gönderilmekte, bir nüshası da Sayıştay’a verilmektedir. Sayıştay ise genel uygunluk bildirimini, verilmesinden itibaren 75 içerisinde TBMM’ye sunmaktadır. Anayasa’da ve ilgili yasalarda belirtilen süreler; kesin hesap yasa tasarılarının TBMM’ye sunulması, Sayıştay’a gönderilmesi ile Sayıştay’ın genel uygunluk bildirimini TBMM’ye sunması ve TBMM’ce incelenmesi süreleri birçok yabancı ülke uygulamalarından çok daha uzun ve yeterli bir süreyi (Lima Bildirgesi’nde yer alan en geç 9 aylık süreyi) kapsamaktadır.

6- Türkiye’de Sayıştay başkanı ve üyeler TBMM tarafından atanmaktadır. Bu konuda, Lima bildirgesinde öngörülen tarafsızlık ve bağımsızlık koşulu sağlanmıştır. Ancak, Türkiye’deki mevcut siyasi sistemin, “atanma” ile ilgili olarak, tarafsızlık ve bağımsızlığı ne derecede sağlayabileceği tartışmalıdır.

7- Sayıştay’ca düzenlenen raporlara cevap verilmesi konusunda da, gerek Sayıştay’ca denetlenen kuruluşların Sayıştay’ın önerileri ve tespitleri ile ilgili alınan/alınacak önlemlere ilişkin Sayıştay, TBMM ve kamuoyunu bilgilendirme konularının Türkiye’de çok etkin bir biçimde işlemediği görülmektedir.

Türkiye’de dış denetimi gerçekleştiren kurum olan Sayıştay’ın Anayasa ve Sayıştay Kanunu’nca geniş yetkilerle donatıldığı ve Lima Bildirgesi’nde belirlenen uluslar arası standartlar ile Türkiye’deki düzenlemelerin büyük ölçüde örtüştüğü görülmektedir. Bununla birlikte, yukarıda belirtilen bazı konularda düzenlemelere gidilmesi dış denetimde etkinliğin artırılmasını sağlayabilecektir.

 

 

KAYNAKÇA

AKDOĞAN Abdurrahman, Kamu Maliyesi (Genişletilmiş 11. Baskı ), Gazi Kitabevi, Ankara, 2006.

ANDERSON Barry, Qui est Qui…..à la Division Budget et Dépenses Publiques?, OECD Publications de Travail, Mart 2007.

BASTABLE Charles, Public Finance, Macmillan and Co., Londra, 2002. s. 44.

Kamu maliyesinde Saydamlık Raporu, Uluslar arası Para Fonu, Lima Bildirgesi, INTOSAI 1977, 2001.

Budget Practices and Procedures Survey (Acounting and Audit), http://budgeting/Printable/OECD%20BPPS%20Q62to69(exc65)pdf,  Erişim tarihi ( 25.03.2008).

CURRISTINE Teresa, La Budgétisation Axée sur la Performance Dans Les Pays de l’OCDE, Revue de l’OCDE, 17.01.2008.

CURRISTINE Teresa, Government Performance: Lessons and Challenges (OECD Journal of Budgeting), 21.11.2005.

DERUEL François ve BUISSON Jacques, Budget et Pouvoir Financer, Dalloz, Paris, 2001.

Harcama Yetkilisi Hakkında Genel Tebliğ  (Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Seri No:1, 31.12.2005 tarih ve 26040-4 sayılı mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanmıştır).

http://www.sayiştay.gov.tr/tc/faaliyet/faaliyet2006.pdf. Erişim tarihi (25.03.2008).

http://webnet 4.oecd.org/budgeting/Budgeting.aspx. Erişim tarihi ( 24.03.2008).

KARACAL Müge ve UYDURANOĞLU ÖKTEM Ayşe, Bütçe Kılavuzu, TESEV Yayınları, İstanbul, 2007.

Le cadre Juridique des Systèmes Budgétaires ( Une Comparaison Internationale), Revue de l’OCDE Sur la Gestion Budgétaire, Volume 4, No: 3, 2004.

MUTLUER M. Kâmil, ÖNER Erdoğan, KESİK Ahmet, Bütçe Hukuku (1. Baskı), İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayını No: 99, Hukuk 7, İstanbul, Mayıs 2005, s. 371.

MUTLUER M. Kâmil, ÖNER Erdoğan, KESİK Ahmet, Teoride ve Uygulamada Kamu Maliyesi , İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları 185, Hukuk 11, İstanbul, Ekim 2007.

Necdet KESMEZ ve GÖREN İhsan, Parlamento ve Sayıştay Denetimi,  TESEV Yayınları,İstanbul,1999.Bkz.http://www.tesev.org.tr/projeler/kamu_denetim_metin_teblig2.php Erişim tarihi ( 25.03.2008).

Performance Information in the Budget Process: Results of the OECD Questionnaire (OECD Journal on Budgeting), 02.02.2006.

Sayıştay Faaliyet Raporu 2007.

 

Transparence Budgetaire, Les meilleurs pratiques de l’OCDE, Revue de l’OCDE 2007.