ÖZET

Günümüzde ülkeler borcun sürdürülebilirliğini sağlamak ve finansal krizlerden etkilenmemek amacıyla borç yönetimi kavramına daha fazla önem vermeye başlamışlardır. Gelişmiş ülkelerin birçoğu borç yönetimini politik baskılardan uzak bir şekilde gerçekleştirmek amacıyla borç yönetim ofisleri kurmuşlardır. Borç yönetim ofisleri ülkelerin koşullarına göre Hazine ya da Maliye Bakanlığı bünyesinde veya özerk olarak yapılanmaktadır. Bu çalışmada, borç yönetim ofisleri, borç yönetim ofislerinin yapısı, rolleri ve Türkiye’de borç yönetim ofisi uygulanabilirliği tartışılmıştır. Çalışmada Türkiye’de borç yönetimi Hazine tarafından gerçekleştirilmesinin mümkün olabileceği sonucuna ulaşılmıştır. Hazine’nin borçlanma piyasalarındaki etkili rolü nedeniyle Türkiye’de borç yönetim ofisinin Hazine bünyesinde kurulmasının daha uygun olacağı söylenebilir. Ayrıca danışman niteliğinde Borç Yönetim Komisyonu’nun da kurulması borç yönetimini daha etkin kılacaktır.

Anahtar Kelimeler: Borç Yönetim Ofisleri, Yapısı, Borç Yönetim Komisyonu

 

ABSTRACT

In nowadays, states give point to debt management for debt sustainability. The most developed states established the debt management office that operates without political pressures for efficient debt management. The Debt Mangement Offices can be established in Treasury or Ministry of Finance or be autonomous. In this study; debt management officies, the structure and role of debt management office are investigated and feasibility of debt management office in Turkey is discussed. As a result, it is more suitable to establish management office in the structure of the Treasury.

Keywords: Debt Management Officies, Structure of Debt Management Oficies, Debt Management Committee.

        

GİRİŞ

Son zamanlarda yaşanan ekonomik krizler ve bu krizlerin neden olduğu sosyal problemler, ülkelerin kamu borç yönetimine daha fazla odaklanmalarına neden olmuştur. Kamu borç stoklarının yüksek miktarlarda olması, borçlanma maliyetlerini, riskleri ve faiz oranlarını arttırmaktadır. Bu artış ülkelerin finansal istikrarını ve mali disiplinini etkilemektedir. Kamu borç yönetimi, devletin ihtiyaç duyduğu finansmanın sağlanması amacıyla borç yönetim stratejilerinin oluşturularak uygulanması, maliyet / risk hedeflerinin yerine getirilmesi, etkin ve likit  tahvil piyasalarının oluşturulması ve geliştirilmesi olarak tanımlanmaktadır.

Günümüzde birçok ülke (İrlanda, İngiltere, İsveç ve Yeni Zelanda gibi) etkin borç yönetimini gerçekleştirmek için, borç yönetim ofisi yapılanmalarına gitmiştir. Borç yönetim ofisleri yapılandırılırken; borç yönetiminin politik baskılara maruz kalmaması, borç yönetiminde çalışacak personelin yeterli olması ve etkin bilgi sisteminin gerçekleştirilmesi büyük önem taşımaktadır. Borç yönetim ofisi genel olarak, borçlanmadan sorumlu bir birim olarak ifade edilebilir.

Borç yönetim ofisleri; Hazine ya da Maliye Bakanlığı bünyesi içinde veya bünye dışında özerk olarak yapılanmaktadır. Her ne kadar ülkelerde kuruluş yapıları farklı olsa da ofisler kamu borcunu izlemekten, borçlanma yapısından, borçlanmaya bağlı olarak ortaya çıkabilecek riskleri yönetmekten, borçlanma stratejisini oluşturmaktan, kamu garantili koşullu yükümlülükleri izlemekten ve nakit yönetiminin sürdürülmesinden sorumludur. Ülkeler borç yönetim ofisinin yanında, borç yönetim politikasıyla ilgili konularda hükümete tavsiyede bulunmak ve kamu borcunun yönetiminde etkinliği ve verimliliği sağlamak amacıyla Borç Yönetim Komisyonu da kurmuşlardır. Borç yönetim ofisinde borç yönetim fonksiyonları genel olarak, üç birim tarafından yerine getirilmektedir. Borç yönetim ofisinin bu birimleri;  arka ofis, orta ofis ve ön ofis olarak ifade edilmektedir. Ön ofis; piyasa şartlarına göre borcun vade ve çeşidinin belirlenmesinden, orta ofis; borca ait maliyet ve riskin hesaplanmasından, arka ofis ise; borca ilişkin işlemlerin kaydından ve ödenmesinden sorumlu olmaktadır.

Türkiye’de artan dış borç stoku, yüksek döviz kuru riski, enflasyon ve borç finansmanında yaşanan ekonomik sorunlar, kamu maliyesinde baş gösteren aksaklıklar, kamu borcunun sürdürülemez olmasına sebep olmuştur. Bu durum Türkiye’de borç yönetimi üzerinde durulması gerektiğini göstermektedir. Çalışma, kronik borç sorunuyla yaşayan Türkiye’de borç yönetimini daha etkin kılacak bir yapılanmaya gidilmesinin uygun olacağını ortaya koymaktadır. Ayrıca borç yönetim ofislerinin Hazine içinde özerk olarak nasıl yapılanması gerektiği ayrıntılı bir biçimde ele alan ilk çalışma olması nedeniyle literatüre katkı sağlamaktadır.

Çalışma şöyle organize edilmiştir. İlk bölümde borç yönetim ofislerinin kavramsal yapısı, ikinci bölümde borç yönetim ofislerinin yapısı, üçüncü bölümde borç yönetim komisyonu, dördüncü bölümde borç yönetim ofisleri içinde sınıflandırılması, beşinci ve altıncı bölümde borç yönetim ofislerinin rolü ve etkinliğini arttıracak etmenler ele alınmakta, son bölümde ise borç yönetim ofisinin Türkiye’de uygulanabilirliği tartışılmaktadır. 

1.Borç Yönetim Ofisleri

Kamu borç yönetimi, hükümetin fon gereksinimini karşılamak, maliyet ve riskle ilgili amaçlara ulaşmak ve yine borçla ilgili diğer hedefleri gerçekleştirmek için borç portföyünü yönetecek bir strateji oluşturma ve uygulama sürecidir (Cortez, 2007: 2). Etkin borç yönetimi ise, düşük maliyet ve optimum risk ile piyasalardan fon sağlanmasıdır. Etkin bir borç yönetim stratejisinin olmaması, kısa vadeli sermaye baskılarını arttırmakta ve borç portföyü risk profilinin kötüleşmesine neden olmaktadır (The World Bank, 2007: 36).

Günümüzde pek çok ülke, kamu borç yönetimini etkin bir biçimde gerçekleştirmek, mali riskleri azaltmak, kamu garantilerini izlemek, iç ve dış borç yönetim koordinasyon sorununu çözümlemek ve borç yönetiminde politik baskıları ortadan kaldırmak amacıyla borç yönetimde borç yönetim ofisi yapılanmasına gitmişlerdir. Magnusson (1999) borç ofisini, politik arenadan uzak, belirli özerklikleri olan ve devlet borcunu yönetmekten sorumlu bir ajans olarak tanımlamıştır. Coe, Vahey ve Wakerly (2000)’e göre borç yönetim ofisi kamu finansal ihtiyaçlarını karşılama amacıyla uzun dönemde maliyetleri minimize etmek, riskleri dikkate almak, borç yönetim politikasını para politikasının amaçlarıyla tutarlı olmasını sağlamak amacıyla oluşturulmaktadır. Borç yönetim ofisi, hükümetin etkinlik, şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkelerine dayanan ve uzun dönemde hükümet borçlanma maliyetlerini minimize eden borç yönetim stratejisini içermektedir (Allen, 2007: 2). Borç Yönetim Ofisi, bilgi akımı ve piyasa arasındaki bağlantıyı sürdürmek için maliyet/ risk değişimlerini ele alan birimlerdir (Currie, Dethier ve Togo, 2003: 24). Bailey (2000)’e göre borç yönetim ofisi, borçlanma piyasasında meydana gelen sorunları çözmekle uğraşan, finansal ihtiyaçlar hakkında düzenli olarak piyasaya bilgi veren,  maliyet ve risk değişimini dikkate alan kurumlardır. Borç yönetim ofisi, borç yönetiminde etkinliği sağlamak için maliyet ve risk azaltımına odaklanan ofislerdir (Wheeler, 1996: 13). Borç yönetim ofisi; Hazine’nin operasyonel sorumluluklarını, yükümlülük yönetimini, hükümet aktiflerini izlemeyi, kamu sektörünün tüm bilançosunu gerçekleştirmeyi ve yönetmeyi kapsayan birimdir (Yılmaz, 1999: 49). Ateş (2000)’e göre ise borç yönetim ofisi; orta vadeli, düşük riskli bir borç portföyü yönetmek, borç portföyünün yapısına ve vadesine karar vermek, borcu piyasa riskine karşı yönetmeye çalışmak amacıyla kurulmaktadır. Arikawe (2001)’ e göre borç ofisi, hükümete borçlanma politikaları hakkında önerilerde bulunan, borçlanma portföyünü yöneten ve borç servisinin etkin bir hale getiren birimdir. Borç yönetim ofisi genel olarak, borçlanmadan sorumlu bir birim olarak ifade edilebilir. Borç ofislerinin başarılı olabilmesi için hükümetlerin amaçlarını açıkça tanımlaması ve borç yönetiminde etkin organizasyon yapısının kurulması gerekmektedir. Borç yönetim ofisinin amaçları ve ofisin yasal çerçevesi kanunlarla ne kadar net tanımlanırsa, ofisin borç yönetimindeki etkinliği ve hesap verilebilirliği o kadar artmaktadır. Ayrıca, borç yönetiminden sorumlu tek bir bağımsız kurumun olması, borç yönetiminde etkinliği ve verimliliği sağlamaktadır.

2. Borç Yönetim Ofislerinin Yapısı

Borç ofisinin kurulması için öncelikle ofisin amaçlarını ve görevlerini net bir biçimde ortaya koyacak yasal çerçeve belirlenmelidir.

Ülkeler ofis kurmak için, şu yasal çerçeveyi sağlamalıdır: kurallar, düzenlemeler, politikalar kamu borç yönetimiyle borçlanmayı onaylayan ve izleyen kurumların ya da bireylerin emirlerine uymalıdır. Olağan durumlar dışında, devlet borcunu sınırlandıran kuralların, düzenlemelerin ve politikaların yürürlüğe girmesi şart koşulmalıdır. Kamu garantili borçları sınırlayan kurallar öngörülmelidir. Merkez Bankası’ndan, Maliye Bakanlığı’na avans verilmesi kurallara bağlanmalıdır. Merkez Bankası’na ya da diğer finansal kurumlara hükümetin finansal ajansı olarak yetki verilmesi kurallara tabi olmalıdır. Borç ofisinin, Merkez Bankası’nın ve benzeri hükümet kurumlarının rollerini açıkça belirleyen, kamu borç yönetim süreciyle ilgili kurallar ve düzenlemeler oluşturulmalıdır (Mefmi, 2005: 8).

Yasal çatının oluşturulmasında en önemli etkenlerden biri de, borç yönetiminde aktif pasif yaklaşımının (Asset and Liability Management, ALM) uygulanması gerekliliğidir. Kamu borç servis maliyetlerini karşıladığı süre içerisinde, aktif ve pasifler vade, faiz, döviz kompozisyonundan kaynaklanan risklere maruz kalmaktadır. Risklerin minimum seviyeye indirilmesi için ALM yaklaşımı, vergi gelirleri ve borç portföyü ile devletin diğer varlık ve yükümlüklerinin bir bütün olarak ele alınmasını sağlamakta ve kamu nakit dengesinin oluşturulmasına yardımcı olmaktadır (Currie, Dethier ve Togo, 2003: 23).

Burada önemle üzerinde durulması gereken bir diğer nokta, borç yönetim ofisinin kurulmasında gerekli olan yasal çatı; ofisin emirlerini, rollerini, amaçlarını, görevlerini, borçlanma sınırlamalarını, bağımsızlığını, kurumsal çerçevesini kapsadığı gibi aynı zamanda borç yönetim ofisinin diğer kurumlarla olan ilişkisini de kapsamalıdır.

Ülkelerin bir kısmı borç ofisi örgütlenmelerini Hazine ve Maliye teşkilatı gibi daha önceden var olan örgütlenmeler içinde organize ederlerken bazıları da tamamen bağımsız örgütlenmeler kurma ihtiyacı hissetmişlerdir (Ateş, 2002: 6). Borç yönetim ofisi yapılanmalarında önemli olan nokta, borç yönetimi için gerekli özerkliğin ve bağımsızlığın sağlanmasıdır. Borç ofisinin yapılanması bakımından; bünye içinde yapılanma ve bünye dışında yapılanma olmak üzere iki model bulunmaktadır.

2.1. Bünye Dışında Yapılanma

Bünye dışında yapılanma modelinde borç ofisi, Hazine ya da Maliye Bakanlığı dışında özerk birim olarak kurulmaktadır. İsveç Ulusal Borç Ajansı, İrlanda’nın Ulusal Hazine Yönetim Ajansı bünye dışında yapılanmaya en iyi örnekler olarak gösterilebilir.

Özerk borç ofisleri bağımsızlıklarını genelde kurullar vasıtası ile sağlamaya çalışmaktadır. Örneğin Finlandiya Borç Ofisi, Hazine bünyesinde kurulmuş olsa da oluşturulan danışma kurulu ile kısmi bağımsızlık elde etmiştir. Kurullar, borç yönetiminin daha çok bir özel sektör kuruluşu gibi yönetilmesine olanak vermektedir. Böylece, borç ofisinde daha yetenekli ve eğitimli kişilerin çalıştırılması sağlanmakta ve bağımsızlıkları ölçüsünde politik baskılardan da uzaklaşmaktadır. Ancak, kurullardaki kişiler ile maliye politikası uygulayıcıları arasında farklı perspektifte değerlendirmeler ortaya çıkabilmektedir (Ateş, 2002: 7).

Bünye dışında yapılanma modeli, etkin ve iyi organize edilmiş bilgi akımı yapısını gerektirmektedir. Bağımsız borç ofisinin sorunları; ülkelerde zayıf örgütsel yapının var olması ve genellikle kaynak sıkıntısının artmasıdır. Diğer yandan özerk borç ofisine sahip olmanın avantajı, hükümetin ücret bordrosu sisteminden bağımsız, özel sektör ücret sistemine benzer bir sistemin olmasıdır. Genel olarak özerk borç ofisinin tek amacı, maliyet ve riskin optimal kombinasyonu çerçevesinde bütçe açıklarını finanse etmektir. Özerk borç ofisi modelinin amaçları ve sınırlamaları şunlardır (Borresen, Cosio - Pascal, 2002: 22);

·             Bünye dışında yapılanma modeli, değişken devlet tahvilleri için tasarlanmıştır. Modelin öncelikli amacı, organizasyonu kurma, personele göre görevlendirme ve risk yönetim modelini kullanma olarak ifade edilmektedir. 

·             Ülkeler bu modeli genellikle daha çok iç borca ve çok az dış borca sahip olduğu zaman kullanmaktadır.

·             Model özellikle, borç yönetim görevlerini maliye ve para politikasından ayırmak amacıyla tercih edilmektedir.

Özerk borç ofisini kurmak, yüksek yatırımları gerektirmektedir. Ayrıca özerk ofisin, görevlerini etkin yapabilmesi ve farklı borç araçlarını kullanabilmesi için iyi organize edilmiş ikincil piyasalara gerek duyulmaktadır.

2.2. Bünye İçinde Yapılanma

Borç ofisinin alternatif bir kurulumu da bünye içinde yapılanma modelidir. Bu modele göre borç ofisi Maliye Bakanlığı’nın ya da Hazine’nin içinde yer almaktadır. Bünye içinde yapılanmaya, Yeni Zelanda Borç Yönetim Ofisi ve İngiltere Borç Yönetim Ofisi örnek gösterilebilir.

Borç yönetim ofisinin Maliye Bakanlığı’nda yer alması durumunda, Maliye Bakanlığı’ndaki borç birimi sadece devlet borçlarını ve kamunun garanti verdiği diğer borçları denetlemekten sorumlu olmaktadır. Maliye Bakanlığı içinde kurulan borç yönetim ofisi modeli az gelişmiş ekonomilerde daha yaygındır. Çünkü bu ekonomilerde borç yönetimi ve diğer politikalar arasında daha fazla koordinasyona ihtiyaç duyulmaktadır. Borç yönetimi dar ve orta gelirli ülkelerde ise ekonomi politikalarının önemli ve stratejik bir bileşenidir. Borçlanmadan sorumlu kurumun finans kaynakları, yerel ya da uluslararası sermaye piyasalarına göre farklılık göstermektedir. Borç portföy yönetimi Maliye Bakanlığı’nın tek ilgi alanı olmamakla birlikte, mali disiplin, sosyal ve ekonomik büyüme, borcun sürdürülebilirliği sorunlarıyla da ilgilenmektedir. Maliye Bakanlığı bünyesindeki borç yönetim ofisinin bazı avantajları ise şunlardır; Maliye Bakanlığı’nın mali ve bütçe politikaları gibi temel aktiviteleriyle borç yönetimi arasında daha fazla koordinasyon, koşullu yükümlülüklerin yönetiminde daha fazla esneklik sağlamakta ve borcun mali sürdürülebilirliğine yardım etmektedir (Cortez, 2007: 28). Maliye Bakanlığı’nda yer alan ofisin yaygın sorunu ise, ofisin personel politikaları ve kamu bütçesi sınırlamaları içinde çalışmasıdır (Borresen, Cosio - Pascal, 2002: 22).

Ülkeler özel sektör borcuna sahipse, borçlanma Hazine’nin sorumluluğunda olmaktadır. Bazı ülkeler bu nedenle, Hazine içinde borç yönetim ofisi kurma seçeneğini tercih etmektedirler. Borç servisinin döviz cinsinden ödemeleri Hazine tarafından denetlenmektedir. Hazine içinde borç ofisi kurma pragmatik bir çözümdür. Çünkü Hazine, Maliye Bakanlığı’na göre genellikle daha iyi avantajlara, yeteneklere, daha kalifiye personele ve daha rekabetçi ücret düzeyine sahiptir (Borresen, Cosio - Pascal, 2002: 19).

3. Borç Yönetim Komisyonu

Borç yönetimini etkin kılabilmek için danışman niteliğinde çalışacak, belli dönemlerde parlamentoya ve politika belirleyicilerine borçlanma hususunda önemli bilgiler aktaracak bir Borç Komisyonun kurulması düşünülebilir. İrlanda, İsveç ve Yeni Zelanda’da, “Borç Komisyonları’nın” koordinasyon görevini üstlenerek alınan kararların uygulamaya geçirilmesinde önemli bir rol üstlendiği görülmektedir. Bununla beraber Komisyon’a, gerekli görüldüğü takdirde bazı konularda dışarıdan danışmanlık hizmeti de verilebilmektedir. Örneğin, Finlandiya’da kurulmuş Danışma Kurulu’nda özel sektörden bir üye bulunmaktadır. Bu borç yönetiminin piyasaların nabzını daha iyi tutmasına ve özel sektör ile iç içe olmasına olanak sağlamaktadır (Ateş, 2002: 10).

Borç Yönetim Komisyonu’nun en önemli rolü, borç yönetim politikasıyla ilgili konularda hükümete tavsiyede bulunmak ve kamu borcunun yönetiminde etkinliği, verimliliği ve profesyonelliği gerçekleştirmektir.

Komisyonu’nun fonksiyonları şunları kapsamalıdır; orta vadede borç yönetim stratejisini onaylamak, kamu kurumlarının iç ve dış borçlanma yapısına ve vadelerine karar vermek, mali amaçlara uygun iç borç düzeyini ve karakterini belirlemek, kreditör kategorilerine göre borç alma tavanlarını oluşturmak, genişletilmiş kamu garantili borçlar için kılavuz oluşturmak, borç yönetim ofisi tarafından önerilen borcun yeniden yapılandırmasını borç stratejisiyle uyumlu olacak şekilde karar vermek, etkin borç yönetimi için kanunlar, kılavuzlar ve düzenlemeler geliştirmek, borç yönetim ofisleri ve borç yönetim işlemlerinin kurumsal bir çerçevesini tanımlamak, bilgi akışını, fonksiyonlarını ve görev takvimini kapsayacak şekilde borç yönetim ofisleri için örgütsel bir çerçeve hazırlamak, her bir mali yıl için bütçe kanunu aracılığıyla iç ve dış borçluluk tavanlarını belirlemek, borç geri ödeme hedeflerini oluşturmak, borç servisi ve ihracat, toplam borç yükü ve GSYİH, borç servisi ve kamu gelirleri gibi belirli borç göstergeleri oluşturmak, uygun yeteneklere sahip borç yönetim ofisi personelini bulmak ve elde tutmak için politikalar geliştirmek, eğitim programları düzenlemek, ücret politikaları, kariyer perspektifleri belirlemek, borç veri tabanı sistemindeki ilerlemeleri desteklemektir (Cortez, 2007: 21).

4. Borç Yönetim Ofisi İçinde Sınıflandırma

Günümüzde ülkeler, etkin borç yönetimini gerçekleştirmek amacıyla borç yönetim ofisleri içinde borç yönetim fonksiyonlarını ve işlevlerini farklı birimlere dağıtmaktadırlar. Bu model, ülkelerin borç stoku arttığında ve etkin sermaye piyasalarının varlığında tercih edilmektedir. Borç yönetim ofisi içindeki birimlere dağıtılan borç yönetim fonksiyonlarını genel olarak üç birim yerine getirmektedir. Borç yönetim ofisinin bu birimleri;  arka ofis, orta ofis ve ön ofis olarak ifade edilmektedir.

Genel olarak ön ofis; piyasa şartlarına göre borcun vade ve çeşidinin belirlenmesinden, orta ofis; borca ait maliyet ve riskin hesaplanmasından, arka ofis ise; borca ilişkin işlemlerin kaydından ve ödenmesinden sorumlu olmaktadır. Buradaki en önemli durum, borçlanmayı gerçekleştiren birim ile borca ilişkin kayıtları tutan birimlerin birbirinden kesin olarak ayrılmasıdır.

4.1. Arka Ofis

Etkin bir arka ofis için; bilgi akışının, yeterli iş sürecinin, iyi kalitede bilgi üretiminin ve sorumluluklarını bilen üretken personelin var olması gerekmektedir. Arka ofis, kamu dış borcunu ve koşullu yükümlülükleri kapsayan bütçenin uygun olduğundan emin olmalı, dış borç servisinin rezervlerini planlamalıdır. Ayrıca arka ofis, finans kaynaklarının ve yönetim fonksiyonlarının açıkça tanımlandığı yapıda organize edilmelidir. Etkin arka ofis, dikey bir yapıda gerekli yönetsel sorumluluk seviyeleriyle birlikte bütün fonksiyonları ve işlemsel süreçleri entegre etmelidir (Cortez, 2007: 22).

Arka ofis; genellikle borçların kaydedilmesinden, ödenmesinden, muhasebeleştirilmesinden ve günceleştirilmesinden sorumludur. Borç ofisinin sistemi izleme sorumluluğu, sistemi planlamayı, yeni sistem uygulamasını, var olan uygulamaları sürdürmeyi ve güncelleştirmeyi kapsamaktadır. Ayrıca, arka ofis iyi derecede profesyonel personele ihtiyaç duymaktadır. Arka ofisin belli başlı görevleri genel olarak şöyle sıralanabilir (Wheeler, 2004: 72);

·             Borçlanma ile ilgili işlemleri uygun şekilde kayıt etmek, bunlara ilişkin ödemeleri yapmak,

·             Borç projeksiyonlarını kayıt ederek gerekli tabloları hazırlamak ve bunları tek bir veri bankasında toplamak,

·             Hazırlanan tabloların, devletin diğer kurum ve kuruluşlarına ulaşmasını sağlayarak koordinasyonu gerçekleştirmek.

4.2. Orta Ofis

Orta ofisin ana fonksiyonu, borç stratejisini tasarlayacak yönetim seviyelerine yardımcı olmak ve riski izleyerek kontrol etmektir. Borç yönetim ofisinin borç portföyü üzerindeki kontrolünü ve borcun sürdürülebilirlik analizinin gerçekleştirilmesini sağlamak orta ofis aktivitelerinin bir parçasıdır. Ofisin bir başka önemli rolü kamu ve borç yönetim ofisi içindeki birimlere kamu borcuyla ilgili raporları oluşturmak, periyodik bazda iç ve dış borç politikalarının yayınlanmasını ve dağıtılmasını sağlamaktır (Cortez, 2007: 25).

Ateş (2002)’ye göre, orta ofis faaliyetleri genel olarak şunları kapsamaktadır; optimum risk ve maliyeti belirlemek, çeşitli risk ölçüm modellerini incelemek ve uygun risk analiz teknikleri geliştirmek, koşullu yükümlülükleri izlemek ve bunlara ait riski ölçmek,  üretilen politikaların performanslarına bakarak değerlendirmeler yapmak, yeni borçlanma enstrümanlarının piyasalara uygunluğunu araştırmak, diğer kurum ve kuruluşlar ile koordinasyon sağlayarak, borç yönetimi açısından bütçe analizi yapmak, nakit yönetiminin hazırladığı projeksiyonları kullanarak analizlerde bulunmak, devlet yatırımlarına ait harcamaların projeksiyonlarına göre bu konuda değerlendirmeler yapmak, Merkez Bankası bilançosunun analizini yapmak ve özellikle ödemeler dengesi konusunda saptamalarda bulunmak, hazırladığı raporları Borç Komitesi’ne iletmek ve ayrıca piyasanın bilgilendirilmesi amacıyla yayınlar hazırlamak, yapılmış ve yapılacak olan borç anlaşmalarını incelemek, ulusal ve uluslararası piyasalardaki gelişmeleri yakından izleyerek personele eğitim vermektir.

Orta ofis, borçlanmanın risk ve maliyet analizlerini yaparak ön ofisin doğru kararlar almasında önemli rol oynamaktadır. Borçlanma özellikle kısa vadeli ve döviz cinsinden olduğunda risk artmakta ve bundan dolayı orta ofise büyük görevler düşmektedir. Ayrıca orta ofis, araştırma ve geliştirme faaliyetlerini de gerçekleştirerek ilave bir borcun sürdürülebilir kamu açığı üzerine olan etkilerini inceleyip, bunların makro ekonomik sonuçlarını analiz ederek, Borç Komitesi’ni raporlama yolu ile bilgilendirmelidir.

Orta ofis karar alırken, ülkenin maliye ve para politikasının incelenmesi bir başka önemli unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Merkez Bankası ile beraber çalışmak, gerektiğinde toplantılar yaparak gerekli kararları almak yine orta ofisin görevleri arasına alınmalıdır. Orta ofis, arka ofis ile çalışmalarını beraber sürdürerek arka ofisten aldığı bilgiler ışığında görevini etkin olarak yerine getirmektedir. Arka ofisin verilerini günceleştirmesi, orta ofisin yaptığı projeksiyonları doğrudan etkilemektedir. Bu aşamada tek bir veri merkezi kurularak, birimler arası günlük veri akışının ve koordinasyonun sağlanması oldukça önem kazanmaktadır (Ateş, 2002: 14).

4.3. Ön ofis

Ön ofisin fonksiyonları, kamu sektörü ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla iç ve dış fon kaynaklarının kullanılmasıyla ve yeni borç anlaşmalarının yapılmasıyla ilgili süreçleri içermektedir  (Cortez, 2007: 26).

Ön ofis, genellikle tüm portföy işlemlerinin, analizinden ve etkin uygulamasından, borç ofisinin portföy yönetim politikalarıyla tutarlı olmasından sorumludur. Ön ofis aktiviteleri genel olarak şunları kapsamaktadır: yatırımcılar ve bankacılar ile yakın ilişki kurarak nakit yönetimi çerçevesinde borçlanılacak enstrümanın türüne, vadesine ve yapısına karar vermektir. Ön ofis, doğrudan piyasa işlemleriyle ilgilendiğinden, ofiste çalışan kişilerin, piyasayı yakından takip eden, gerekli yorum ve analizleri süratle yapabilen uzmanlardan oluşması gerekmektedir. Ayrıca, ön ofisin teknik alt yapısının piyasaları izleyebilecek teknolojik yeterlilikte olması gerekmektedir (Wheeler,  2004: 70).

Bununla birlikte ön ofis, orta ofisin bilgileri ışığında borçlanma yapısı ve çeşidi konusunda karar vermektedir. Önemle üzerinde durulması gereken nokta, ön ofis orta ofisle birlikte uyum içinde çalışması gerektiğidir. Ön ve orta ofis arasındaki koordinasyon ile borçlanma yapısının belirlenmesi kolaylaşacak ve borç yönetiminde etkinlik sağlanacaktır.

5. Asil Vekil Sorunu ve Borç Yönetim Ofisi

Hazine esas olarak kamu borçlanmasından sorumlu olan birimdir. Ancak, borç yönetiminin işlem sorumluluğu Hazine’den borç yönetim ofislerine devredildiğinde, asil – vekil problemini ortaya çıkabilmektedir. Asil, önceden tanımlanmış hedeflere ulaşılamamasının nedenini vekilin yeteneksizliğinden mi yoksa vekilin kontrolü dışındaki koşullardan mı kaynaklandığını ayırt edemeyebilir. Bu durumda ahlaki zafiyet meydana gelmektedir. Sonuç olarak borç yönetim ofisinden hedeflerin tutturulması isteniyorsa ve bu hedeflere ulaşılamıyorsa bunun sebebinin borç yönetim ofisi görevlilerinin çaba/ yetenek eksikliklerinden mi yoksa borç yönetim ofisi kontrolü dışındaki piyasa koşullarından mı kaynaklandığı açık değildir (Currie, Dethier, Togo, 2003: 29).

Asil – vekil problemi, borç ofisi Hazine bünyesinden uzaklaştıkça artmaktadır. Borç yönetim ofisi nerede yapılandırılırsa yapılandırılsın etkili vekil düzenlemeleri oluşturmak için beş önemli nokta dikkate alınmalıdır (Currie, Dethier, Togo, 2003: 30);

·             Borç yönetim ofisleri Hazine içinde bir departman olarak ya da Hazine dışında açık olarak belirlenmiş sorumluluklarla birlikte güçlendirilmiş bir tüzel kişilik olarak tanımlanmalıdır.

·             Borç yönetim ofislerinin amaçları ve stratejik hedefleri belirlenmelidir.

·             Vekile istenen seviyede çabanın/ yeteneğin uygulanabilmesi için teşvik edici bir sözleşme önerilmelidir.

·             Vekilin eylemleri izlenmeli, risk kontrol fonksiyonları oluşturulmalıdır.

·             Asil, izleme fonksiyonunu başarma kapasitesine sahip olmalıdır.

6. Borç Yönetim Ofislerinin Etkinliği İçin Dikkate Alınacak Bazı Hususlar

Borç yönetim ofislerinde etkinliği arttırmak için dikkate alınabilecek bazı durumlar; borç yönetim ofislerindeki vasıflı personelin durumu, borç ofisi görevlerinin açıkça örgütsel planda gösterilmesi, borç yönetim ofisi stratejik hedeflerinin ve bilgi sisteminin varlığı olarak özetlenebilir.

6.1. Kapasite ve Bilgi Sistemi

Ulusal ve uluslararası piyasalardaki gelişmelerin yakından izlenmesi, borç yönetim ofisi çalışanlarına dönemsel olarak seminerler düzenlenmesi, personel eğitimlerine katkıda bulunmakta ve etkin borç yönetiminde önemli bir faktör olarak ortaya çıkmaktadır. Bu çerçevede uzmanların bilgi ve becerilerini artırıcı konferanslar, toplantılar, paneller gibi eğitim programları düzenleme görevinin olması gerekmektedir. Orta ofis görevlerinin birçoğu teknik konuları içerdiğinden ofiste çalışanların, teknik analizlerde bulunabilecek uzmanlardan oluşturulmasına önem verilmelidir (Ateş, 2002: 16).

Bilgi sistemi borç verilerinin kaydedilmesi sürecini daha hızlı ve esnek hale getirmektedir. Bu sayede bilgi sistemi, borç yöneticilerine bilgileri gözden geçirme imkânı tanımaktadır. Bir başka deyişle, bilgisayarlaştırılmış sistem borç yöneticilerine borç verileri ile makroekonomik değişkenlerin karşılaştırmasına izin vermektedir.

6.2. Borç Ofisi Örgütsel Çalışma Planı ve Stratejik Hedefleri

Borç ofisinin örgütsel kurulum planı; görevlerinin açıkça tanımlanması, sorumlulukların daha etkin yerine getirilmesini sağlamakta, ofisin hesap verilebilirliğini ve şeffaflığını arttırmakta, ofis içindeki personel arasında ve ofisin diğer kurumlarla olan ilişkisinde ortaya çıkabilecek yetki çatışmasını önlemektedir.

Örgütsel çalışma planı, temel idari dokümanları ortaya çıkarmaya yardımcı olmaktadır. Bu durum borç ofisinin etkin çalışması için gerekli görülen hususlardan biridir. Bunlar (Borresen, Cosio - Pascal, 2002: 10):

·        Görev kılavuzu

·        Borç ofisinin çeşitli görev ve sorumluluklarını ayrıntılı tanımlama

·        İşlem kılavuzu

·        Bilgi akımını ayrıntılı tanımlama

·        Borç ofisi için örgütsel plan ve her bir memur için iş tanımıdır.

Görev kılavuzu, özellikle borç ofisinin rolünü, görevlerini ve sorumluluklarını yasal koşullar, kurallar ve düzenlemeler çerçevesine uyumlu tanımlamalıdır. Görev kılavuzu örgütsel yapıyla başlamalıdır. İşlem kılavuzu, borç ofisinin işlemsel operasyonlarında bilgi akımı ve bilgi kompozisyonunun kurulmasını, iç ve dış finansmanla ilgili bilgilerin ayrıntılı tanımlanmasını, kamu borç servisinin ve harcamaların kaydedilmesini kapsamalıdır. Görevler ve işlemler kılavuzunun, her bir çalışan için ayrıntılı iş tanımı yapması gerekmektedir. Kaynak görevi ise, eğitimli uzmanlaşmış kadroya sahip olma amacını taşımaktadır. Borç ofisi, yasalarla etkin veri toplama mekanizmasını ayırmalıdır. Eğer yasal ve idari unsurlar zayıf ise, borç verileri geç kalacak, eksik ya da yanlış olacak ve sonuçta borç ofisi zayıf sonuçlar üretecektir (Borresen, Cosio - Pascal, 2002: 11).

Borç yönetim stratejisi, hükümetin tercih ettiği risk toleransını düzenlemektir. Açıkça tanımlanan amaçlara sahip olmak, bu amaçların belirtilen stratejik hedefler doğrultusunda borç yönetim stratejisi uygulamasına dönüştürülmesini kolaylaştırmaktadır. Borç yönetim ofisinde izlenen analitik çalışma ve makul hedefler bakanlık tarafından önerilmektedir. Bakanlığın onayladığı hedefler daha sonra stratejik hedefler olarak yürütülmektedir. Bu onayla, borç yönetim ofisi, borç yönetim stratejisi uygulamasıyla birlikte stratejik hedeflere ulaşma amacındadır. Borç yönetim stratejisini yayınlamak, borç yönetim ofisinin şeffaflığını ve hesap verilebilirliğini güçlendirmektedir (Currie, Dethier, Togo, 2003: 33).

7. Borç Yönetim Ofislerinin Rolü

Borç ofisinin rolü; borç stratejisinin benimsenmesi, borç yönetim ofisinin görevlerinin ve amaçlarının gerçekleştirilmesi olarak ifade edilebilir. Borç yönetim ofisi borç portföyünü oluştururken, minimum maliyet ve risk ile borçlanmayı amaçlamaktadır. Borç yönetim ofisleri, borçlanmanın yanı sıra risk yönetimden, nakit dengesinin sağlanmasından ve koşullu yükümlülüklerin yönetiminden de sorumludurlar.

7.1. Risk Yönetimi

Risk yönetim politikaları borç yönetiminde önemli bir yer tutmaktadır. Borç yönetiminde, farklı türdeki risklerin değerlendirilmesi, beklenen maliyet/ risk arasındaki değişim analizinin yapılması, hükümet borç yönetim politikasının makroekonomik politika araçlarıyla birlikte oluşturulması, döviz kurunun yönetilmesi ve KİT’ler için yönetim çatısının kurulması önemlidir. Borç yönetim stratejisinin uygulanması ve tasarlanması arasında bağlantıyı risk yönetim politikaları kurmaktadır.

İhtiyatlı risk yönetimi riskli borç yapılarından ve stratejilerinden kaçınmak için önemli bir öğedir. İhtiyatlı risk yönetim politikaları sayesinde borç yönetim ofisleri yeni risk analizleri geliştirmekte, hükümet risk tercihlerinde daha etkin bilgi sağlamakta, kamu bilançosunun yönetimini etkin kılmakta ve borç ofisinde faizleri belirlemektedir. Borç servis maliyetlerini azaltmak için yapılan işlemler, önemli riskler oluşturmakta ve borcun geri ödeme kapasitesini sınırlamaktadır. Risk politikaları ile birlikte ofis; kabul edilebilir risk çeşitlerini tanımakta, karşılaştığı riskleri minimum seviyeye indirmekte, portföy faaliyetlerine limit koymakta ve borç yönetim stratejisi uygulamalarında tutarlığı sağlamaktadır.

IMF ve The World Bank (2003)’te ifade edildiği üzere borç yönetim ofislerinde risk yönetimi için aktif pasif yönetiminin kullanılması borç servis maliyetlerindeki şokların bütçesel etkisini düzleştirmeye yardımcı olmaktadır. Aktif pasif analizinin borç yönetim sorununda kullanmak, bu nedenle yararlı bir yaklaşımdır. Aktif pasif yönetimi, borç portföyünün temel maliyet/ risk analizinde ve borç servisinde etkinlik sağlamada yararlı bir çatı oluşturmaktadır.

7.2. Nakit Yönetimi

Bazı ülkelerde borç yönetim ofisi, hükümetin borç nakit yönetim ajansı olarak ta yer edinmiştir. Borç ofisinin üstlendiği hükümet nakit yönetimi, hükümetin kısa dönem nakit akımının ve nakit dengesinin maliyet etkin yönetim süreci ve stratejisi olarak ifade edilebilir.

Borç yönetim ofisinin temel stratejik amaçları arasında nakit yönetim rolünü dengelemek, piyasa işlemleri sayesinde beklenen nakit akımını gerçekleştirmek, maliyet etkin kredi risk yönetimini ele almak ve kısa dönem faiz oranlarının etkisini azaltmak olarak sıralanabilir (Mu, 2004: 5).

Etkin nakit yönetiminin temel amacı, kontrol edilebilen risk çerçevesinde paranın hükümet yükümlülükleriyle doğru yerde ve zamanda maliyet etkin biçimde buluşturulmasını gerçekleştirmektir. Nakit yönetim politikasının bu amaçları etkin bir şekilde gerçekleştirebilmesi için; para politikası, ödemeler dengesi politikası, maliye politikası ve borç yönetim politikasıyla birlikte uyumlu çalışması gerekmektedir. Birçok OECD ülkesi nakit yönetimiyle bu politikaların etkin çalışması için işlemsel bağımsızlığı olan borç yönetim ofislerini kurmayı tercih etmiştir.

Williams (2004)’e göre, borç yönetimiyle nakit yönetiminin entegre olmasının şu yararları mevcuttur. Stratejilerin Maliye Bakanlığı’nın araçlarıyla birlikte çalışmasını sağlamaktadır. İlgili stratejileri finanse etmeyi, mali piyasaları geliştirmeyi ve stratejilerde şeffaflığı sağlamayı kapsamaktadır. Borçlanma kararları hükümetin toplam nakit akımına göre alındığından, ofisler kısa dönem nakit pozisyonun yönetimine, tahvil satım zamanı ve nakit gereksinimleri arasındaki bağlantı zayıflığına, gelirler/ harcamalar arasındaki zaman uyumsuzluğuna birleşen görevlerle daha fazla önem vermektedirler. Bu durum, ekonomik şokları ya da hükümetin nakit pozisyonunda beklenmedik değişimleri kontrol etmede önemli bir yer tutmaktadır. Ayrıca, etkin nakit yönetimi iç borç piyasasında ve borç yönetiminde şeffaflığı ve tahmin edilebilirliği geliştirmektedir.

Zayıf nakit yönetimi, yetersiz gelecek nakit iç/ dış akımlarının tasarlanmasına neden olmakta ve hükümeti geniş nakit dengesi kurmaya zorlamaktadır. Bu gibi durumlarda, hükümet yeterli gelir toplayamamaktadır. Gelir yetersizliği nedeniyle hükümet, kamu harcamalarını piyasa faiz oranlarında borçlanarak finanse etmektedir. Nakit iç ve dış akımlarının tasarısındaki eksiklik, hükümetin nakit dengesinde geniş dalgalanmalara yol açmakta ve Merkez Bankası’nın para politikası uygulamalarına engel olmaktadır (Mu, 2006: 11). Etkin nakit yönetim sistemi olmazsa, hükümet borçlanma planlarını piyasaya ilan edemeyecektir.

Bununla birlikte nakit yönetimi ve borç yönetimi arasında zaman tercihi ve faaliyetlerin temel amaçları olmak üzere iki ana farklılık vardır. Borç yönetimi uzun dönem kamu borcunu yönetmeye odaklanmaktadır. Borç yönetiminin temel amacı ise, birincil bütçe açığını finanse etmek ve borç servisini gerçekleştirmektir. Buna karşın hükümetin nakit yönetimi, kısa dönem nakit dengesi yönetimiyle uğraşmaktadır. Daha geniş bir ifadeyle nakit yönetimi likidite yönetimini ifade etmektedir (Mu, 2006: 3).

7.3. Koşullu Yükümlülükler

Kredi riski kapsamında izlenen koşullu yükümlülükler henüz gerçekleşmemiş fakat belirli şartların ortaya çıkması halinde doğacak mali yükümlülüklerdir. Koşullu yükümlülükler doğrudan ve örtülü olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Doğrudan koşullu yükümlülükler devletin özel şartlar altında ödeme garantisi verdiği yükümlülükler olarak tanımlanmaktadır. Örtülü yükümlülükler ise, kamunun garanti etmediği ancak hükümetten ödenmesi beklenen yükümlülüklerdir (İnan, 2003: 109). Örtülü ve doğrudan koşullu yükümlülüklerde, bir yükümlülüğün ortaya çıkması belirli koşullarda gerçekleşmektedir. Buna karşın, bu koşulların ortaya çıkıp çıkmayacağı konusunda belirsizlik söz konusu olduğundan, koşullu yükümlülüklerin belli bir bütçe süreci yoktur. Koşullu yükümlülükler bütçe kalemleri arasında gözükmese bile gerçekleşmesi durumunda, borç yönetimini mali risklerle karşı karşıya bırakmaktadır.

Hükümetlerin koşullu yükümlülükleri yönetebilmesi için bu konuda genel bir politika belirlemesi gerekmektedir. Currie ve Velandia (2002)’e göre politika, koşullu yükümlülüklerin yönetiminden kimin sorumlu olacağının, koşullu yükümlülüklerin tek bir birim tarafından mı yoksa ekonomi ile ilgili aktörlerin koordinasyonu ile mi yürütüleceğinin ve koşullu yükümlülüklerin hangi yükümlülükleri kapsayacağının belirlenmesini kapsamaktadır. Son yıllardaki genel eğilim, koşullu yükümlülüklerin borç yönetiminden sorumlu borç yönetim ofisi tarafından yönetilmesi ve sorumlulukların tek elde toplanması yönündedir. Bu doğrultuda, koşullu yükümlülüklerin kamu borçlarına ilişkin olarak oluşturulan risk yönetimi çerçevesine dâhil edilmesi, kamu borçları için uygulanan risk yönetimi tekniklerinin koşullu yükümlülüklerin için de kullanılması gerekmektedir. Risk yönetim tekniklerinin koşullu yükümlülükler üzerinde de uygulanması için koşullu yükümlülüklere ilişkin bilgilerin doğru /güvenilir olması ve değerlendirilmek üzere bir araya getirilmesi önemlidir.

Uygulamada borç yönetim ofislerinin, verilen garantiler konusunda risklerin paylaşılması, koşullu yükümlülüklerin doğması durumunda fonlar kurulması, verilen garanti ve diğer uygulamaların hukuki bir zemine oturtularak bu yönde operasyonel rehberler hazırlanması, kredi kullanımı ve teminat konusunda bankacılık sektörüne benzer çeşitli şartların geliştirilmesi ve koşullu yükümlülüklerin seyrinin düzenli olarak izlenmesi etkinlik sağlamaktadır. Koşullu yükümlülükler konusunda, finansal risk yönetimi ve bütçe disiplinin ve şeffaflığın sağlanmasında çeşitli risk mekanizmaları uygulanmaktadır. Buna göre kamu garantisi için ilgili kuruluşun kamu garantisine ihtiyacını ortaya koyması, proje faydalarının maliyetlerini telafi etmesi, proje maliyetlerinin önemli bir kısmının kendi öz kaynaklarından karşılanması, kuruluşun da mevcut riskleri paylaşması gibi şartların gerçekleşmesi gerekmektedir (Currie, 2002: 5). Mekanizmalar, koşullu yükümlülüklerin izlenmesinde ve kontrol edilmesinde etkinlik sağlamakta ve ayrıca koşullu yükümlülüklerin kredi riskini azaltmasına yardımcı olmaktadır.

Koşullu yükümlülüklere ilişkin bilgilerin yetersiz oluşu, risk yönetimi ve kamu borç yönetimi konusunda yetişmiş personel ve teknoloji eksikliği yükümlülüklerin risklerini artırmaktadır. Bu nedenlerden dolayı gelişmekte olan ülkeler uygulamalarını kendi ekonomik koşullarını değerlendirerek, koşullu yükümlülükleri borç yönetimi çerçevesinde ele almaları gerekmektedir.

8. Türkiye’de Borç Yönetim Ofislerinin Uygulanabilirliği

Türkiye’nin 1980’li yıllarla birlikte hızla artan dış borç stoku, yüksek döviz kuru riski, enflasyon ve borç finansmanında yaşanan ekonomik sorunlar, kamu maliyesinde baş gösteren aksaklıklar, ülke borcunun sürdürülemez olmasına sebep olmuştur. Bu durum Türkiye’de borç yönetimi üzerinde önemle durulması gerektiğini göstermiştir.

Genel hatlarıyla Türkiye’de borçlanmayı arttıran nedenler; bütçe açıkları, Hazine garantili borçlar, görev zararları, yüksek faiz oranları ve borçların tahkimidir. Türkiye’de vergi gelirleri yetmediği durumlarda bu açıklar borçlanma ile finanse edilmiştir. Yapılan borçlanmalar bütçe açıklarını, bütçe açıkları da yeniden borçlanmayı artırarak kısır bir döngüye neden olmuştur. Kamu kurum ve kuruluşları, dış finansman kaynaklarından aldıkları kredilerin geri ödenmesine ilişkin yükümlülüklerini zamanında yerine getirememiş ve vadesi geçmiş borç stoku sürekli artmıştır. Hazine de devletin dış kredibilitesini düşürmemek için kamu kurumlarına ait borçları üstlenmiştir. Hazine’nin bu yaklaşımı, borç stokunu artıran önemli nedenlerden biri haline gelmiştir.

Borç stokunu arttıran nedenler, borcu sürdürülemez hale getirmiştir. Bunun sonucunda Türkiye’de borçlanmayı belli sınırlar altına alan, piyasalarda mali disiplini ve şeffaflığı sağlayan ve borçlanma yetkilerini belirleyen Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında 4749 Sayılı Kanun 2002 yılında kabul edilmiştir. 4749 sayılı Kanun’da borçlanmaya, hazine ikraz ve garantilerine sınırlamalar getirilmiştir. Kanunda borçlanma yetkisi Hazine’den sorumlu Devlet Bakanı’na verilmiştir. Ayrıca, Bakan’ın dışında Hazine yatırım ve Hazine kamu garantisi vermeye ve verilen garantilerin şartlarında değişiklik yapmaya, hibe ve borç vermeye, borçlanma limitinin yeterli olmaması durumunda tutarın ilave yüzde beş daha artırılmasına Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır. Uygulamada borçlanma konusunda tek yetkili ve bağımsız bir yapılanmanın mevcut olmadığı görülmektedir. Kanunun yürürlüğe girmesine rağmen etkin bir borç yönetimini gerçekleştirecek hedefler üzerinde durulmadığı ve yeterli olmadığı görülmektedir. Bu nedenle borç yönetiminde minimum maliyet ve optimal risk hedeflerini amaçlayan, borçlanmada etkinliği arttırmak için borç yönetim stratejisi izleyen, sürdürülebilir bir borç yapısı hedefleyen ve uygulayan, borçlanma piyasasını düzenleyen, nakit yönetimini ve koşullu yükümlülükleri takip eden bir borç yönetim ofisine ihtiyaç vardır. Bu amaçları gerçekleştirmek amacıyla Türkiye’de oluşturulacak bir borç yönetim ofisinin Hazine yapısı içinde özerk olarak yer alması gerekmektedir.

Türkiye’deki ekonomik şartlar dikkate alındığında borç yönetim ofisinin tamamen özerk bir yapı içinde oluşturulması beraberinde bazı sakıncaları da getirecektir. Türkiye’nin borç seviyesinin GSYİH içindeki payının diğer OECD ülkeleri ile karşılaştırıldığında oldukça yüksek olması Hazine’nin piyasalar üzerindeki ağırlığının oldukça yüksek olduğunun göstergesidir. Öte yandan, Türk finans piyasalarının diğer gelişmiş ülkelerdeki gibi derin olmadığı göz önünde bulundurulsa, borç yönetiminde yapılacak ufak bir hatanın ekonomide büyük maliyetlere yol açacağı kuvvetle muhtemeldir. Bu nedenle bağımsız bir şekilde kurulacak bir yapı, ekonomideki dengeler de göz önüne alındığında, piyasaları doğrudan etkileyeceğinden böyle bir düzenlemenin özerk bir kurumca yapılması son derece sakıncalı görünmektedir. Kamu harcamalarının Hazine Müsteşarlığı’nca gerçekleştirilmesi ve kamu açığının nakit yönetimi sayesinde günlük olarak finanse edilmesi genel denge açısından son derece önemlidir. Bu nedenle en azından bütçedeki finansman gereği azalmadıkça ödeme yapan birimin (Hazine) ve fon sağlayan (borç yönetimi) yerlerin ayrı bir şekilde yapılaşması doğru olmayacaktır (Ateş, 2002: 9).

Ayrıca, Türkiye’de piyasa üzerinde yetkili olan Hazine kurumlar arası koordinasyonun sağlanmasında önemli bir rol oynadığından, Hazine bünyesinde özerk olarak kurulacak borç ofisinin borç yönetiminde koordinasyonu kolaylaştıracaktır. Hazine Müsteşarlığı içinde kurulacak özerk bir borç yönetim ofisinde de ön ofis, orta ofis ve arka ofis olmak üzere üçlü bir ayrım yapılabilir. Bu kapsamda Hazine Müsteşarlığı içinde oluşturulacak özerk borç yönetim ofisinin birimleri Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü ve Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü (Şekil 1’de görüldüğü gibi) içinde oluşturulabilir.

 

Şekil 1: Hazine Yönetimi Organizasyon Yapısı

Kaynak: Cangöz, C. M., 2006: 18

 

Bu birimlerden Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü kamu kesimi borçlanması konusunda her türlü dış borçlanma işlemlerini gerçekleştirmek üzere örgütlenmiş bir yapıya sahip olup, dış borç yönetiminin temel fonksiyonlarından politika tespiti, operasyon ve analiz gibi işlemleri yerine getirmektedir. Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü ise, dış borçların kullanımının takibi, muhasebeleştirilmesi ve geri ödemesinden sorumlu birim olarak hizmet vermekte olup düzenleme, muhasebe, istatistiksel analiz gibi fonksiyonları yerine getirecek şekilde örgütlenmiştir (Sarı, 2004: 85).

Hazine içinde borçlanmada görev alan Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü’ndeki Borç İşlemleri Birimi arka ofis, Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü’ndeki Dış Borçlanma Birimi ve Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü’ndeki Risk Yönetim Birimi orta ofis, Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü’ne bağlı İç Borç ve Nakit Yönetim Birimi ön ofis olarak kurulabilir. Böylece borç yönetim ofisine uygun arka, orta ve ön ofislerin görev dağılımı Hazine içinde özerk bir biçimde gerçekleştirilebilir. Buna ek olarak etkin borç yönetimi konusunda danışman kurul olarak da ayrı bir Borç Komisyonu oluşturulmalıdır.

Diğer taraftan gerektiğinde danışmanlık hizmeti veren, kurumlar arası koordinasyonu ve bilgilendirmeyi sağlayan bir Borç Yönetim Komisyonu bu görevleri daha etkin yürütülmesini sağlamaktadır (Şekil 1’de görüldüğü üzere). Borç yönetimini etkin kılabilmek için danışman niteliğinde çalışacak, belli dönemlerde meclise ve politika belirleyicilerine borçlanma hususunda önemli bilgiler aktaracak bir komisyonun kurulması gerekli görülmektedir. Borç Yönetim Komisyonu’nun en önemli rolü, borç yönetim politikasıyla ilgili konularda hükümete tavsiyede bulunmak ve kamu borcunun yönetiminde etkinliği, verimliliği ve profesyonelliği sağlamaktır. Borç Yönetim Komisyonu bir yandan maliye ve para politikası uygulayıcılarına, yürütülmekte olan borç yönetimi konusunda bilgi vermekten, diğer yandan ise yasal düzenlenmelerin hızla yürürlüğe konulabilmesi için meclise danışmanlık hizmeti sağlamaktan sorumlu olacak bir şekilde düzenlenmelidir. Bu şekilde Komisyon, borç yönetim ofisinin uyguladığı politikaların gerekliliği ve önceliği hakkında fikir vermede öncü rol oynayacak kısaca bir danışman kurul gibi görev yapacaktır.

SONUÇ

Günümüzde ülkelerin hızla artan kamu borç stokları ve koşullu yükümlülükleri, küreselleşmeyle birlikte ülke ekonomilerini krizlere açık hala getirmiştir. Ülkeler, krizlerden etkilenmemek amacıyla, kamu borç stoklarını baskı altına alacak etkin bir kamu borç yönetimi üzerinde durmaktadırlar. Borç yönetimini gerçekleştirecek kuruma ve bunun yapılanmasına karar verilirken genellikle ülkelerin ekonomik koşulları dikkate alınmaktadır.  Bu ekonomik koşullar; ülkelerin borç servisinin döviz cinsinden ödemeleri, borçlanmanın yapısı ve vadesi, kamu garantili borçların miktarı, özel sektör borcunun borçlanma içindeki ağırlığı gibi sırlanabilir.

Türkiye, 1980’li yıllardan itibaren Kamu İktisadi Teşebbüslerinin görev zararları, kamu garantili borçlar, yüksek faiz oranları ve bütçe açıkları nedeniyle hızla borçlanan ve borç stoku artan bir ülke haline gelmiştir. Bu nedenle Türkiye etkin bir kamu borç yönetimine ihtiyaç duymuştur. Türkiye’de borçlanmayı sınırlayan, hesap verilebilirliği arttıran, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında 4749 sayılı Kanun kabul edilmiştir. Kanunda Hazine borçlanmanın miktarı, vadesi ve faiz yapısı gibi her türlü kararı almaya yetkili kılınmasına rağmen borçlanma miktarının artırılması gibi bazı konularda Bakanlar Kurulu da sorumlu tutulmuştur. Görüldüğü üzere uygulamada borçlanma konusunda tek yetkili ve bağımsız bir yapılanma mevcut değildir.

Bununla birlikte Hazine, borç yönetimi dışında; ekonomi politikalarının tespiti ile ilgili çalışmaları yapmak ve kararlaştırılan politikaları uygulamak, Kamu İktisadi Teşebbüslerinin yeniden yapılandırılma işlemlerini yapmak, özel sigortacılığa ilişkin politikaları hazırlamak, uygulanmasını izlemek, ekonomik ve mali konularda araştırma ve değerlendirmeler yapmak, sonuçlarını yayınlamak ve bu amaçla istatistik ve bilgi derlemek gibi daha bir çok görevi de yerine getirmekle yükümlüdür. Bu nedenle Hazine borç yönetimi görevine tam olarak odaklanamamaktadır. Ayrıca 4749 sayılı Kanunun etkin bir borç yönetimini gerçekleştirecek hedefleri kapsamadığı ve borçlanma konusunda yeterli olmadığı görülmektedir. Bu nedenle sadece borç yönetimine odaklanan, borç yönetiminde minimum maliyet ve optimal risk hedeflerini amaçlayan, borçlanmada etkinliği arttırmak için borç yönetim stratejisi izleyen, sürdürülebilir bir borç yapısı hedefleyen ve uygulayan, borçlanma piyasasını düzenleyen, nakit yönetimini ve koşullu yükümlülükleri takip eden bir borç yönetim ofisine ihtiyaç vardır.