ÖZET

Geçen yüzyılın başında ABD'de kullanılmaya başlayan ve oradan da 1980’li yılların sonunda liberalizasyon politikası izlemeye başlayan Avrupa Birliği organlarınca Avrupa'ya taşınan evrensel hizmet kavramı, 5369 sayılı” Evrensel Hizmetin Sağlanması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile Türk yönetim sistemine de girmiştir. Bu çalışmada kavramın Türk yönetim sisteminde alabileceği anlamları ve yaratacağı etkileri açıklığa kavuşturmak için öncelikle doğmasında ve gelişmesinde bir zemin görevi gören telekomünikasyon sektörünün temel nitelikleri incelenmiştir.  İkinci olarak, kavramın içinde geliştiği kapitalist toplumlarda birbiri ile mücadele eden farklı gruplarca nasıl kullanıldığı ve değişik zamanlarda nasıl yeniden tanımlandığı analiz edilmiştir. Üçüncü olarak, kavramın anavatanı olan ABD’de geçirdiği evrim ve Türkiye’ye girmesinde aracı ya da empoze edici rolü oynayan Avrupa’da yarattığı etkiler tartışılmıştır. Son olarak ise 5639 sayılı yasada kavrama yüklenen anlam ve kavramın Türk yönetim sistemine olası etkileri üzerinde durulmuştur.

Anahtar Sözcükler: Evrensel hizmet, liberalizasyon, kamu hizmeti, telekomünikasyon, Avrupa Birliği. 

ABSTRACT

“Universal service” as a concept has been used in USA especially in the discussions related to telecom industry since the beginning of the twentieth century. European Union which has followed a firm liberalization policy after eighties has played the key role in transferring the concept to the European countries. In Turkey some policy makers and politicians interested in telecom industry pronounced the word “universal service” in a few occasions after the middle of 1990’s but a full blown discussion never happened. However, Turkish Parliament approved a law related to the provision of universal service in 2005. The purpose of this article is to discuss the meanings that the universal service concept may acquire and the implications that it may create in Turkish context. In order to accomplish this, at the beginning of the paper, the main characteristics of telecom sector are presented. This is followed by a discussion of how the universal service concept is used and defined by the various groups in capitalist societies according to change in their private interests in various periods. Finally, the conceptualization of universal service in Turkish law and its possible impacts on Turkish administrative system is discussed.       

Key Words: universal service, liberalization, public service, telecom, European Union. 

I. GİRİŞ

Kamu hizmetlerini topluma sunmanın bilinen en yaygın yolu bu hizmetlerin toplumun tümüne eşitlik ilkesine göre devlet tarafından adil bir biçimde götürülmesidir. Bu anlayışın giderek terk edilmesi ve bu anlayış kapsamına giren kamu hizmetlerinin liberalleştirilmesi, yani özel firmalara açılması, daha önce kamu hizmeti olarak sunulan ve özel bir kategori olarak ayrıştırılmayan bazı hizmetler için ayrı bir kategori oluşturulması gereksinimini doğurmuştur. ABD’de zaten yüz yıldır var olan, AB’de ise 1980’li yılların sonunda gündeme gelen bu yeni kategorinin adı “evrensel hizmet”tir.  

Evrensel hizmet kavramı Türkiye’de daha önce devlet tarafından sunulan telekomünikasyon hizmetinin özelleştirilmesi sırasında gündeme gelen bir kavramdır. Kamuya ait olan bir alanın özelleştirilmesi sırasında, böyle bir kavramın dışardan ithal edilmesi ve üstelik de fazla tartışılmadan yasa konusu olması incelenmesi gereken bir gelişmedir. Kavram geçen yüzyılın başında önce ABD’de ortaya atılmıştır, burada değişik zamanlarda yeniden gündeme taşınmış ve tanımlanmıştır, daha sonra Avrupa’da AB organlarınca gündeme taşınmıştır ve yasal metinlere sokulmuştur; en nihayetinde Türkiye de kavramı ithal etmiştir ve hatta evrensel hizmetleri düzenleyen bir yasa çıkarmıştır.

Bu çalışmada kamu yönetiminin temel kavramı olan kamu hizmeti kavramı yerine ikame edilmeye çalışılan evrensel hizmet kavramı, tarihsel gelişimi de dikkate alınarak karşılaştırmalı bir yöntemle hukuksal metinler ve farklı toplumsal güçler arasındaki tartışmalar üzerinden incelenecektir.   

2. TELEKOMÜNİKASYON ALANININ NİTELİĞİ

Evrensel hizmet kavramı telekomünikasyon sektörü içinde doğan ve gelişen bir kavramdır. Bu nedenle kavramı anlamak için bu sektörün özelliklerine kısaca bakmak gerekir. Telekomünikasyon alanının en önemli özelliği bu alanda piyasanın başarısız olmasıdır. 1980’li yıllarda başlayan liberalizasyon akımı öncesinde dünyada telekomünikasyon alanında kamu kurumları ve özel tekeller faaliyet gösteriyordu ve tekelleşmenin gerekçesi de “piyasa başarısızlığı”ydı (Verhoest, 2000: 603). 1980’li yıllara değin, doğal bir tekel alanı olarak görülen telekomünikasyon alanında tekelci bir firmanın daha başarılı olacağı düşünülüyordu (Simpson ve Wilkinson, 2002: 35). Telekomünikasyon alanı, evrensel hizmet kavaramı ile de anlatılmaya çalışılan bazı vazgeçilmez hizmetleri de içeriyordu. Bu hizmetlerinin sunumu hizmeti sunan tekel tarafından tekel koşulları içinde sorunsuzca sağlanıyordu.

Telekomünikasyon alanında sunulan hizmet liberal politikalar öncesinde tüm dünyada ses iletimi biçiminde standart bir hizmetti. Bu hizmetin fiyatı ülke genelinde sabitti. Uluslararası alanda ise en önemli sorun ülkeler arasında bağlantıyı mümkün kılacak standartların belirlenmesini içeren koordinasyonu sağlanmaktı, telekomünikasyon güçlü uluslararası örgütlerin müdahil olduğu bir düzenleme konusu değildi (Simpson ve Wilkinson, 2002: 35).

Evrensel hizmet kavramının telekomünikasyon alanı içinde yeniden gündeme gelmesiyle bu alanın küreselleşmesi arasında önemli bir ilişki vardır. Bu alanda kullanılan teknolojide meydana gelen değişimlerin, bu alana donanım sağlayan küçük boyutlu üreticilerin araştırma-geliştirme giderlerini aşırı derecede arttırması, özellikle 1970’li yıllardan sonra, donanım tedarikçilerinin donanım için küresel boyutta üreticilere başvurmasını zorunlu kılmıştır (Simpson ve Wilkinson, 2002: 35). Hızlı veri aktarımını sağlayacak olan teknolojinin uluslararası boyuta taşınması, uluslararası düzeyde ittifakların ve baskı guruplarının oluşmasına neden olmuştur ve bunun sonucunda uluslararası düzeyde düzenleme yapma girişimleri başlamıştır (Simpson ve Wilkinson, 2002: 36). Ülkelerin yerli teknolojileri ile uluslararası küreselleşmeci teknoloji arasındaki mücadele önce ABD’de yaşanmıştır; buradan İngiltere’ye ve oradan da tüm dünyaya yayılmıştır.

Telefon hizmetinin bazı önemli dışsallıkları vardır. Bu dışsallıklar telefon hizmetinin evrensel hizmet olarak kabul edilmesinin gerekçesini oluşturtur. Bir ağa yeni bir kullanıcının girmesiyle yalnızca kişi başına düşen sabit maliyetler azalmaz aynı zamanda ağın değeri de artar; buna ağ dışsallığı denir (Young, 2005: 192). Telefon hizmeti diğer alanlarda da dışsallık yaratır; örneğin telefon hizmetinin ulaşım araçlarının kullanımını azaltıcı etkisi vardır (Young, 2005: 192).

Telekomünikasyon alanının kendine özgü diğer özellikleri aşağıda evrensel hizmet kavramı ile ilgili bölümde tartışılacaktır. Ancak burada telekomünikasyon alanında oluşmakta olan iki önemli eğilime değinmek gerekir. Bunlardan ilki, en önemli evrensel hizmet olan ankesörlü telefon hizmetinin önemini günümüzde neredeyse kaybetmesi, diğeriyse sabit telefon hizmetinin de aynı sürece girmiş olmasıdır.             

Evrensel hizmet denilince, herkesin evinde sabit telefona sahip olması akla gelse de, esasında evresel hizmetin bundan da öte, bundan daha hayati bir gerekçesi vardır, bu da herkesin bir telefona ulaşmasıdır. Kendi evinden uzakta olan birisinin telefon hizmetinden yararlanması için ankesörlü telefonlar önemli bir hizmet vermektedir. Cep telefonunun henüz kullanılmadığı dönemlerde ankesörlü telefonlar evinden uzakta olanların çok sık kullandığı aygıtlardı. Bu nedenle ankesörlü telefonlar en azından sabit telefonlar kadar yaşamsaldı. Ankesörlü telefonun her yerleşim yerinde bulunması zorunluluğu rekabetçi piyasada özel firmaların karşılamak istemeyeceği maliyetler doğurucu nitelikteydi.

Günümüzde pek dile getirilmese de sabit telefon, cep telefonu, internet vb. alternatiflerin rekabeti nedeniyle şebeke avantajını kaybetmeye başlamıştır. Sabit telefonun vazgeçilebilir bir hizmet olması, esasında evrensel hizmet olma niteliğini kaybetmeye başlaması anlamına gelir. Ama daha da önemlisi bu eğilim ağ üyesinde düşüş ile sonuçlanacaktır. Bu gelişme sabit telefon hizmeti sunucularını endişelendiriyor olabilir. Sabit telefonun evrensel hizmet kapsamında desteklenmesi ve cazip hale getirilmesi bu nedenle Telekom hizmeti sunmak isteyen özel işletmecilerin çıkarınadır.

3. EVRENSEL HİZMET KAVRAMI

Evrensel hizmet kavramını benimsemek, savunmak, yasalaştırmak ve uygulamaya koymak toplumda eşitliğin sağlanmasına katkıda bulunur mu? Bu soruyu yanıtlarken bu kavramın kim tarafından hangi amaçla ve hangi ortamda geliştirildiğine bakmak gerekir. Kavram ilk defa bir özel şirket (Amerikan AT&T) tarafından tekel gücünü elde tutmak için diğer şirketlere karşı ve devleti ikna etme amacıyla geliştirilmiştir. ABD’den de AB’ye geçmiş ve oradan da diğer ülkelere ve Türkiye’ye bazı teşvik edici ve zorlayıcı unsurlar ile ihraç edilmiştir. Kavramın böyle bir geçmişinin olması dahi onun kapitalist sistem içinde sermaye sınıfının çıkarına yarayan işlevler üstlendiğini kanıtlamaktadır.

Ancak kavramın tanımından yola çıkılarak bu iddiaya karşı çıkılabilir. “Temel bir hizmetin güç yetirilebilen bir fiyattan herkese götürülmesinin neresi eşitliğe aykırıdır” denilebilir. Bu konuda bir netliğe kavuşmak için izleyen paragraflarda evrensel hizmet kavramının piyasa mekanizmasının yaygınlaştırılmasında bir araç olarak nasıl kullanıldığı incelenecektir.

Burada piyasa ekonomisi taraftarları arasında kavram konusunda tam bir uyumun olmadığını belirtmek gerekir. Kavrama karşı çıkanlar yanında kavramı destekleyenler ve liberalizasyonun bir aracı olarak görenler de vardır. Verhoest kavrama piyasa ekonomisi taraftarlarının sürekli saldırdığını iddia etmektedir (Verhoest, 2000: 601). Bu gruba girenler, evrensel hizmet kavramını, piyasanın etkin bir biçimde işlemesi önünde bir engel olarak görmektedir. Evrensel hizmet kavramını savunan diğer bir kısım piyasa ekonomisi taraftarları ise, tarihsel olarak tekeller ile yürütülen hizmetlerin piyasaya devrinde rekabetin mümkün olabilmesi için böyle bir kavrama gereksinim olduğunu iddia etmektedir.

Evrensel hizmet kavramı, genellikle daha önce kamu tarafından yürütülen hizmetlerin liberalizasyonu sırasında ortaya çıkmaktadır. Bunun nedeni, bu gibi durumlarda evresel hizmet kavramının liberalleşme taraftarlarınca gerek kamuoyunu gerekse muhalifleri liberal politikalara ikna etmek için kullanılmasıdır. Evrensel hizmet kavramının bu amaçla nasıl kullanıldığını açıklamadan önce söz konusu kaygıların neler olduğun belirtmek gerekir. Birinci olarak, telekomünikasyon hizmeti veren tekel niteliğindeki kurum ve şirketlerin özelleştirilmesi ile birlikte bu kurum ve şirketler tarafından sağlanan bazı hizmetlerin sunumu tehlikeye girmektedir. İkinci dünya savaşı sonrasında devletler telefon ağına erişimi mümkün olduğunca yaygınlaştırmak için telefon bağlatma ve kullanma ücretlerini oldukça düşük tutmaya çalışmıştır. Telefon hizmeti, katlanılan maliyetin elde edilen gelirden çok daha yüksek olduğu uzak ve seyrek nüfuslu yerleşim yerlerine kadar götürülmüştür. Çapraz finansman yöntemi ile gelirin yetersiz olduğu hizmetlere, şehirlerarası ve uluslararası telefon hizmeti sunumundan elde edilen gelirlerin bir kısmını aktarılmıştır (Roy, 2002: 104, 108). Liberalleşme ile birlikte bu alana birbiri ile rekabet eden firmaların girmesi ve hizmette parçalanma nedeni ile bölgeler arası ve hizmet çeşitleri arasında çapraz finansman olanağının ortadan kalkması söz konusudur.  

Liberalleşmenin yarattığı ikinci kaygı konusu ise yeni yatırımların nasıl yapılacağıdır. Bir biri ile yarışan farklı firmaların aynı anda kullanacağı altyapı yatırımlarının nasıl yapılacağı sorun olmaktadır. Sabit telefon hizmetinden internet erişimine uzanan telekomünikasyon alanında mevcut yatırımların sürekli olarak yenilenmesi gerekmektedir ancak rekabet ortamında yeni teknolojik yatırımların nasıl yapılacağı önemli bir sorundur. Eğer piyasada birden fazla işletmeci varsa önce faaliyet göstermeye başlayan işletmecilerden birinin belli bir altyapı yatırımını yapması, aynı alt yapıdan diğer işletmecilerin de yararlanması nedeniyle yatırımı yapan işletmeci aleyhine olmaktadır (Verhoest, 2000: 604).

Bir ülkede aynı anda bir biri ile rekabet eden çok sayıda firmanın olması ağ niteliği taşıyan ( yani etkin bir biçimde kullanılabilmesi için bir birine erişebilen çok sayıda kullanıcısının olması gereken) bir hizmetin gelişimini engelleyebilmektedir. İşletmeciler kendi ağlarına diğer ağlardan kullanıcıların erişimimin engellemek veya zorlaştırmak yoluna gitmektedir. En fazla kullanıcı sayısına sahip olan işletmeci tekelleşmek amacıyla gücünü bu yolda kullanabilmektedir.

Piyasa ortamında, bir ülkenin farklı bölgelerini ya da bir hizmetin farklı kategorilerini paylaşan firmaların ülke genelinde genel bir erişimi sağlaması tehlikeye girmektedir. Birden çok firmanın telekomünikasyon sektöründe faaliyet göstermesi bu alanın gerek bölgesel olarak gerekse hizmet çeşidi itibariyle farklı firmalar arasında paylaşılmasına neden olmaktadır. Böyle bir durumda çapraz finansmanın imkânsız olmakta ve maliyetin yüksek olduğu yerlere ve hizmet çeşitlerine yatırım yapılmamakta ve dolayısıyla hizmet götürülmemektedir.

Liberalizasyon taraftarları, piyasa mekanizmalarının yarattığı bu olumsuzlukların liberalizasyon sonrasında nasıl giderileceğini kamuoyuna ve muhaliflerine anlatmak için, gerektiğinde yeniden tanımlayarak, evrensel hizmet kavramı kullanmaktadır. AB ve ABD’de evrensel hizmet sunumu için telekomünikasyon alanında faaliyet gösteren şirketlerden sağlanan katkılardan oluşan bir fonun yaratılması öngörülmektedir. Bu fonun yukarıda belirtilen kaygıların giderilmesinde kullanılacağı savunulmaktadır. Birinci olarak fon, hizmet götürme maliyeti yüksek olan bölgelere ülkenin diğer bölgeleri ile aynı fiyattan hizmet sunulması nedeni ile ihtiyaç duyulan kaynakları sağlamakta kullanılacaktır. İngiliz Telekomünikasyon Kurumu OFTEL’in ifadesiyle “makul bir biçimde isteyen herkesin nerede ikamet ederse etsin sesli görüşme sağlayan sabit telefona ödenebilir bir bedel karşılığında erişebilmesi” (Garnham, 1997: 199) sağlanacaktır. AB’nin evrensel hizmet anlayışı belki de Fransa’nın da etkisiyle biraz daha kapsayıcıdır. “Evrensel hizmet, coğrafi olarak bulundukları yer neresi olursa olsun bütün kullanıcılara, ülkenin kendine özgü koşullarına göre güç yetirilebilen bir fiyatta sağlanan, belirlenmiş bir minimum kalitedeki hizmet setidir” (Directive 97/33/EC, 1997).   İkinci olarak,   telekomünikasyon alanında alt yapı yatırımlarının evrensel hizmet fonu gibi sektörde faaliyet gösteren işletmecilerden alınan katkılarla finansa edilmesi bu yatırımların yapılabilmesine ve sürekliliğine olanak sağlayacaktır.

Evrensel hizmet kavramının, liberalleşmiş bir ortamda piyasa mekanizmasının yarattığı eşitsizlikleri hafifletmede bu biçimde kullanılması, bu kavramın sosyal devlet ilkesinin bir gereğiymiş gibi takdim edilmesine olanak sağlamaktadır. Bu biçimde ileri sürülen evrensel hizmet kavramı her ne kadar sosyal duyarlılık ürünü gibi görünse de esassında oldukça dar anlamlıdır ve yalnızca fiziksel erişimi kapsamaktadır (Verhoest, 2000: 607). Örneğin internet hizmetleri için yalnızca fiziksel erişimin makul bir fiyattan sağlanması yeterli olmamakta internet kullanımı belli bir eğitimi gerektirmektedir. 

Evrensel hizmet konusunda yazanlar kavramın sınırlarının belirsizliğine ve genişleyip daralmaya ya da zemin değiştirmeye elverişliliğine dikkat çekmektedir (Michalis, 2002: 89). Evrensel hizmet kavramının sınırları, tarihsel süreç içinde kavramı ileri sürenler ve gerektiğinde yeniden gündeme getirenler tarafından ilişkin oldukları dönemlere özgü olarak belirlenmiştir. Kavramın sınırları hiçbir zaman sabitlenememiştir. Kavram dar anlamda yalnızca sabit telefon hizmetlerini, geniş anlamda ise interneti de içine alan iletişim teknolojilerini kapsamaktadır. Hatta kavram iletişim teknolojisi dışındaki diğer kamu hizmeti alanlarını da kapsayacak biçimde uyarlanmaya elverişlidir. Kavramı sağlık, eğitim, posta vb. hizmetler için kullanmaya başlayanlar olmuştur. Evrensel hizmet tanımında yer alan ve belirsiz olan kavramlar şunlardır: makul fiyat, makul hizmet talebi, belirlenmiş kalite, vb. Tanımlamayı yapanlar evrensel hizmet ile ilgili talep, fiyat ve kalite üzerinde takdir yetkisini de ellerinde tutmak istemektedir.

Bu noktada evrensel hizmet kavramından vazgeçmek mümkün müdür sorusu sorulabilir. Evrensel hizmet kavramından sosyal devlete geri dönmek anlamında vazgeçmek elbette mümkündür. Ancak liberalleşmede daha ileri gitmek anlamında vazgeçmek mümkün mü diye sorarsak bu imkânsız gözüküyor. Minimum düzeyde de olsa, devletin sunmak zorunda olduğu bazı hizmetlerin var olduğuna dair anlayış nedeni ile bu kavram doğmuştur. Başka bir deyişle kavramın devlet kavramı ile ilişkisi vardır. Devlet kimseye hiçbir hizmeti sunmak zorunda değildir biçiminde bir anlayış devletin varlığı ile uyuşmaz. Devlet olsun ama minimum düzeyde olsun diye düşünenler böyle bir kavrama sürekli ihtiyaç duyacaktır. AB’de ulus devletlerin birlik ile daha fazla bütünleşmeye başladıkları dönemde böyle bir kavrama ihtiyaç duyulması bu iddiayı destekleyici niteliktedir.   

Ulusoy’a göre, AB organları tarafından, evrensel hizmet kavramı, kamu hizmeti kavramına alternatif olarak getirilmiştir. (Ulusoy, 1999: 169). Minimum ve vazgeçilemez kamu hizmeti biçiminde anlayabileceğimiz evrensel hizmet kavramı, Ulusoy’un tahminine göre uygulama alanını posta ve iletişim sektöründen enerji, su ve taşımacılık gibi diğer sektörlere doğru genişletecektir.

3.1. ABD’DE EVRENSEL HİZMET

Evrensel hizmet kavramı ilk defa 1907 yılında zamanın AT&T Genel Müdürü Theodore Vail tarafından ortaya atılmıştır (Michalis, 2002: 82). Daha önce tekel durumunda olan Bell’in patenti 1895 yılında bitmiş ve bu alanda piyasanın önemli bir kısmını ele geçiren çok sayıda firma faaliyet göstermeye başlamıştı (Monberg ve Esrock, 2000: 81). Bu nedenle evrensel hizmet kavramı ilk ortaya atıldığında amaç ABD’de bir birinden farklı çok sayıda telefon şirketinin olması ve abonelerin kendi şirketleri dışındaki abonelere telefon ile ulaşamaması sorununun giderilmesiydi. Diğer şirketlerden daha güçlü olan Bell adlı şirket telefon hizmetinin en iyi biçimde sunulmasını sağlamanın yolunun tekel tarafından sunulması olacağı iddiasını desteklemek için evrensel hizmet kavramını ortaya atmıştır (Michalis, 2002: 94). Vail öne sürdüğü anlayışı “Tek sistem, tek politika, evrensel hizmet” (Young, 2005: 189)  ifadesi ile ortaya koymaktaydı. Bu nedenle başlangıçta evrensel hizmet kavramı ile kastedilen herkese telefon sağlanması, ya da telefon hizmetinin yeterince ucuz olması değil fakat farklı firmalardan hizmet alan insanların bir birine erişiminin sağlanmasıydı (Young, 2005: 189)[1]. Başka bir deyişle kavram sosyal eşitliğin sağlanmasına yönelik bir arayışın sonucu olarak geliştirilmemiştir. Kavramın geliştirilmesindeki temel amaç rekabetin kaldırılmasında siyasetçilerin desteğini almaktı (Young, 2005: 189).

1970’li yıllarda, teknolojik değişim nedeni ile rakip firmaların ortaya çıkması üzerine AT&T kavramı yeniden gündeme getirmiştir (Michalis, 2002: 82). AT&T’nin bu defa iddiası, rakip firmaların ortaya çıkması nedeniyle maliyetlerin yükseltmesi yüzünden telefon hizmetini her yere ucuz bir biçimde götürme olanağının ortadan kalkmasıydı. Evrensel hizmet, bu defa, telefonun her yerde yeterince ucuz bir fiyattan sunuluyor olmasıydı. Başka bir deyişle evrensel hizmet yerel telefon hizmetinin tüm Amerikalılara ulaştırılmasıydı. Bell’in bunu yapmak için formülü ise kar oranının oldukça yüksek olduğu uzun mesafe telefon hizmeti gelirlerinden yerel telefon hizmetlerine kaynak aktarmaktı (Monberg ve Esrock, 2000: 82).

Bazı yazarlar 1934 tarihli Amerikan Communications Act’ının evrensel hizmeti sözcük olarak içermese bile fikir ya da kavram olarak içerdiğini iddia etmektedir (Monberg ve Esrock, 2000: 81). Böyle bir iddiada bulunulmasının nedeni yasada hizmetin makul bir fiyattan sunulmasından, ülke geneline yaygınlaştırılmasından, tüm yurttaşlara götürülmesinden bahsedilmesidir. AT&T bu idealleri o güne kadar gerçekleştirmemiş olsa da, 1970’li yıllardaki evrensel hizmet tanımına katmıştır.            

3. 2. AVRUPA’DA EVRENSEL HİZMET

Avrupa’da Telekom alanında reform (liberalleşme), ilk olarak Thatcher yönetimi altındaki İngiltere’de olmak üzere, 1980’li yıllarda başlar (Roy, 2002: 100). Birleşik Krallık telekomünikasyon endüstrisini düzenlemeye yetkili düzenleyici kurum olan Oftel (Office of Telecommunications) 1984 yılında “Telecommunications Act” ile kurulmuştur. Telekomünikasyon donanımı pazarında rol almak isteyen güçlü şirketler, telekomünikasyon hizmetinin kullanıcısı olan büyük şirketler ve AB komisyonu ve bu alanın tüm kıtada liberalleştirilmesi için büyük çaba sarf etmiştir (Simpson ve Wilkinson, 2002: 37). Liberalizasyon politikalarının etkisi ile dünya çapında faaliyet gösteren bazı büyük telekomünikasyon şirketleri ortaya çıkmıştır. Bu şirketler ortaya çıktıkça liberal politikalar arkasındaki güçlü destek de artmıştır. Büyük şirketler ulus devlet ölçeğini aşan düzeyde faaliyet göstermenin telekomünikasyon hizmetinin maliyetini düşürücü nitelikte olduğunu iddia etmişlerdir (Simpson ve Wilkinson, 2002: 38).

Avrupa Birliği Komisyonu’nun telekomünikasyonun Avrupa çapında liberalizasyonunda oynadığı belirleyici rol dikkat çekicidir.  Komisyon, üye devletler tarafından atanan üyelerden oluşur ve komisyonda diğer ülkeler birer üye ile temsil edilirken; Almanya, İngiltere, Fransa, İtalya ve İspanya ikişer üye ile temsil edilir. Komisyonun liberalizasyon politikalarını aktif biçimde savunup dayatmasında, Komisyon’da telekomünikasyon alanındaki özelleştirmelerden en fazla yararlanacak olan güçlü devletlerin ikişer üye ile temsil edilmesinin önemli etkisinin olduğu söylenebilir. Ayrıca 80’li yıllardan sonra Avrupa çapında genellikle liberalleştirme taraftarı siyasal güçlerin iktidarda bulunmasını ve Komisyon’un kendisinin de kurumlaşma sürecini yaşıyor ve kendini kabul ettirmekte büyük firmaların takdirine ihtiyaç duyuyor olmasını dikkate almak gerekir (Simpson ve Wilkinson, 2002: 37). Bu arada Komisyon 1990’lı yıllarda bir AB organı olarak oldukça güçlenmiştir. Telefon ve fax makinesi gibi cihazların ithalatı ve pazarlamasına üye devletlerin getirdiği kısıtlamaları kaldırmak için 1988 yılında Konsey’e danışmadan bir direktif çıkarmıştır. Buna itiraz eden Fransa konuyu Komisyon’un böyle bir düzenleme yapma yetkisinin olmadığı iddiası ile Avrupa Adalet Divanı’na götürmüştür fakat mahkeme 1991 yılında Komisyon lehine karar vermiştir (Roy, 2002: 101).     

Evrensel hizmet kavramı 1987 yılında yayımlanan Green Paper on the Development of the Common Market for Telecommunıcatıons Servıces and Equıpment’da iki yerde kullanılır. Söz konusu belgeyi değerlendiren Simpson ve Wilkinson’a (2002: 38) göre Avrupa telekomünikasyon sektörünün liberalleştirilmesini öneren bu belgede evrensel hizmetin yer almasının nedeni Komisyonun liberalleşmeye karşı gelecek tepkileri hafifletme amacıydı.

Neticede tüm kamu sesli telefon hizmetlerinin 1 Ocak 1998 tarihine kadar tam liberalizasyonu 22 Temmuz 1993 tarihli Konsey İlke Kararı (Council Resolution of 22 July 1993) ile kararlaştırılmıştır. Konsey İlke Kararı’nda evrensel hizmet kavramı liberalleşme ile yan yana kullanılmıştır. Karar metninin farklı yerlerinde evrensel hizmetlerin korunmasından ve evrensel hizmetin makul fiyatlarla merkezden uzakta olan yerlere götürülmesinden bahsedilmektedir. 1998’e gelindiğine Avrupa’da telekomünikasyon sektörü Avrupa Birliği seviyesinde sunulan liberalleşme düzenlemeleri ile neredeyse kökten denilebilecek düzeyde değişmiştir (Roy, 2002: 100). Avrupa ülkelerinde telekomünikasyon sisteminin tamamen değiştirilmesi ve ulusüstüleştirilmesi olarak görülebilecek olan bu gelişeler esnasında çıkarılan direktiflerde ve başka düzenlemelerde evrensel hizmete sürekli vurgu yapılmasının nedeni, Simpson ve Wilkinson  (2002: 39)’a göre, muhalefetin güçlü olduğu Fransa gibi bazı ülkelere verilen tavizdi.

3.3. ABD VE AVRUPA ARASINDAKİ YAKLAŞIM FARKI

Telefonun ABD’de Alexander Graham Bell tarafından bulunmasının ve telefon patentinin ona ait olmasının telefon hizmetinin ABD’de özel bir şirket olan Bell’in kurduğu şirket tarafından yürütülmesinde devlet dışında fakat devlet denetiminde gelişmesinde büyük etkisi olmuştur. Patent sahibi Bell Şirketi patentin süresinin 1895’te dolmasına değin ABD’de telefon hizmetini tekel olarak sunmuştur (Monberg ve Esrock, 2000: 80). Evrensel hizmet kavramı 1907’de ortaya atıldığında ABD’de çok sayıda telefon şirketi vardı ve herhangi bir şirketten hizmet alan birisi diğer şirketten hizmet alanlara ulaşamıyordu. Evrensel hizmet böyle bir ortamda telefon kullanan herhangi bir kimsenin telefon kullanan diğer kimseye ulaşabilmesi anlamında kullanılmıştır (Michalis, 2002: 82). 1970’li yıllarda ise, hizmetin güç yetirilebilir seviyede olması ve hemen hemen herkesin sabit telefon sahibi olması anlamına gelecek biçimde tanımlanmıştır (Michalis, 2002: 82).

Avrupa’da ABD’den farklı olarak PTT hizmetleri devlet tekeli tarafından sunulmuştur (Michalis, 2002: 83). Bu nedenle ABD’de evrensel hizmet kavramı kapsamında düşünülen hizmetler liberalizasyon öncesinde Avrupa’de devlet tarafından sunulan hizmetler içindedir. Bu dönemde Avrupa’da telefon hizmetinin fiyatlandırılması ile maliyeti arasında bağ kurulmazdı ve hizmet sübvansiyonlar ve çapraz finansman ile destekleniyordu (Michalis, 2002: 83). 1990’lı yıllarda bütünleşme yolunda hızla ilerleyen AB’de, liberalizasyon kısmen de olsa AB üyesi bir devletin AB üyesi diğer devletlere koyduğu sınırların kaldırılması anlamına gelmektedir. Evrensel hizmet kavramı Avrupa’da 90’lı yıllarda AB organlarının liberalizasyon politikalarına karşı çıkan üye devletleri ve muhalefeti ikna etmek için kullanılır.

ABD’de evrensel hizmet kavramı, her ne kadar başlangıçta özel şirket yöneticileri tarafından gündeme getirilse de, özel nitelikli bir hizmete kamusal özellikler kazandırmak için kullanılmaktadır. Avrupa’da ise tam tersine aynı kavram başlangıçta neredeyse tümüyle kamusal olan bir hizmetin özelleştirilmesi için kullanılmaktadır.

4. TÜRKİYE’DE EVRENSEL HİZMET

Türkiye’de 2000 yılında çıkarılan 4502 sayılı kanun ile Sabit telefon hizmetlerinde Türk Telekom’un tekelinin 2003 yılı içinde sonlandırılacağı hüküm altına alınarak telekomünikasyon alanında liberalizasyon süreci hızlandırılmıştır.  Evrensel hizmet kavramına ilgi de aynı dönemde başlamıştır. Ulaştırma Bakanlığı ve Rekabet Kurumu tarafından araştırmalara konu edilmiştir, birkaç bilimsel makaleyle tartışılmıştır, konferanslarda anılmıştır, yasa tasarılarına girmiştir ancak toplumun ilgisini fazla çekmemiştir.  5369 sayılı “Evrensel Hizmetin Sağlanması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” 16.6.2005’de hiçbir muhalefetle karşılaşmadan kabul edilmiştir. Türkiye’de evrensel hizmet kavramı özellikle konuyu inceleyen kamu kurumlarınca yüksek bir Avrupa değeri olarak görülmüştür ve tartışmaya konu edilmemiştir.

Kamu hizmetinin tanımı konusunda iki farklı yaklaşımdan bahsedilir (Ulusoy, 1999: 2000). Objektivist yaklaşıma göre, kamu hizmeti kapsamına giren mal hizmetler nitelikleri gereği bu kapsama girmektedir. Sübjektivist yaklaşıma göre ise, yöneticilerin kamu hizmeti olarak niteledikleri faaliyetler kamu hizmetidir. Türkiye’de Yüksek mahkemeler objektivist yaklaşımı benimsemiş ve Anayasa mahkemesince toplumsal yaşamın zorunlu ihtiyaçlarını karşılayan faaliyetleri kamu hizmeti sayılmıştır (Ulusoy, 1999: 72).

5369 Kanun’da nelerin evrensel hizmet olduğu sayılarak belirtilmiştir. Kanun’un 5. maddesine göre evrensel hizmet sabit telefon hizmetlerini, ankesörlü telefon hizmetlerini, telefon rehber hizmetlerini, acil yardım çağrıları hizmetlerini, temel internet hizmetlerini vb. kapsar. Aynı maddede ayrıca evrensel hizmetin “üç yılı aşmamak üzere belirli aralıklarla, Kurumun ve işletmecilerin de görüşlerini alarak Bakanlıkça yapılacak teklif üzerine Bakanlar Kurulunca yeniden” belirlenebileceği hüküm altına alınmaktadır. Ayrıca birinci maddede evrensel hizmetin kamu hizmeti niteliği taşıdığı açıkça belirtilmektedir. Yasa koyucu evrensel hizmeti belirleme kriteri konusunda Türk hukukunda daha önce benimsenen objektivist yaklaşım yerine sübjektivist bir yaklaşım benimsemektedir. Nelerin kamu hizmeti olduğu konusunda Anayasa Mahkemesi hizmetin niteliğine bakmayı esas alırken, nelerin evrensel hizmet olduğu konusunda yasama organı kendisini ve Bakanlar kurulunu yetkili saymaktadır. Bakanlar kurulu üç yıldan daha kısa aralıklarla nelerin evrensel hizmet olduğunu belirlerken Telekomünikasyon Kurumu ve İşletmecilerin de görüşüne bakacaktır.

Nitekim sübjektivist yaklaşım çok hızlı işlemeye başlamış ve evrensel hizmetin kapsamı Ulaştırma Bakanlığından gelen talepler ile sık sık değişikliğe tabi tutulmuştur. 13/2/2006 tarihli ve 2006/10038 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile "bilgisayar okur yazarlığı da dahil olmak üzere bilgi teknolojilerinin yaygınlaştırılmasına yönelik hizmetler" evrensel hizmet kapsamına alınmıştır. Benzer biçimde, “5/4/2006 tarihli ve 2006/10318 sayılı kararla da sayısal yayıncılığın karasal sayısal vericiler üzerinden ülkemizdeki yerleşim alanlarının tamamını kapsayacak şekilde sunulmasına yönelik hizmetler kapsama alınmıştır. Ulaştırma Bakanlığı’nın yapılan bu kapsam değişikliğine paralel projeleri vardır. Ayrıca Bakanlık evrensel hizmet fonunda yararlanarak, ilgili yasa ili ilgili yükümlülüklerini yerine getirmek için danışmanlık hizmeti alacağını ve sektörü AB mevzuatına uyarlayıp toparlayacak yasa tasarısı hazırlayacağını ilan etmiştir (mt.gov.tr, 1.10.2007).      

Çıkarılabilecek ikinci bir sonuç da kanunun İşletmeci bakış açısına sahip olmasıdır. Evrensel hizmet, işletmecinin bir sorunu olarak görülmektedir. Bunun kanıtı da evrensel hizmet kapsamına giren hizmetlerin belirlenmesinde Bakanları Kurulu’nun toplumun diğer kesimlerinin değil, evrensel hizmet yükümlüsü işletmecilerin görüşlerine başvuracak olmasıdır.

ABD’de ve AB’de evrensel hizmetin genel bütçeden değil fakat bu alanda faaliyet gösteren şirketlerden yapılan kesintiler ile oluşturulan fondan finansa edileceği öngörülmüştür. Evrensel hizmet, bütçeden finanse edilen kamu hizmetinden farklı olarak, evrensel hizmetin ilgili olduğu sektörde faaliyet gösteren özel şirketlerden sağlanan katkılarla oluşturulan bir fondan finansa edilmektedir. 5369 sayılı Evrensel Hizmet yasasında evrensel hizmete yapılacak harcamalar için her yıl Ulaştırma Bakanlığı bütçesine evrensel hizmet gelirlerinin tahmini kadar ödenek konulacağı ve bu ödeneğin yalnızca 5369 sayılı kanunda belirtilen hizmetler için harcanacağı belirtilmiştir. Evrensel hizmet gelirleri ise kabaca GSM işletmecilerinin hazineye ödeyecekleri payın yüzde 10'u ve Türk Telekom'un yıllık satış hâsılatının yüzde 1'i ve Telekomünikasyon Kurumu’nunca verilen izin ve ruhsat ve yapılan sözleşme bedellerinin yüzde ikisinden oluşmaktadır.

Evrensel hizmet için bazı gelir kaynaklarının öngörülmesi ve bütçeye ödenek konulması bir yandan evrensel hizmet yasası kapsamındaki hizmetlerin geçici projelerle yürütülmesine kapı açarken, diğer taraftan da devlet ile telekomünikasyon hizmeti sunan şirket arasında finansal ilişkilerin sürekli varlığına neden olacaktır. Evrensel hizmet için gelir kaynakları belirleyerek devlet bir bakıma telekomünikasyon alanındaki bazı yatırımların maliyetinin hizmeti sunan şirket tarafından değil fakat evrensel hizmet gelirlerinden karşılanacağını kabul etmektedir. Bu durumda devlet altyapı yatırımını evrensel hizmet gelirlerini kullanarak yaptıran, işletmeci şirket ise kendine teslim edilen tesisi işleten konumundadır.

Kaynak aktarımı açısından bakacak olursak, evrensel hizmet kapsamında yürütülen sayısal yayıncılık ile ilgili proje ilginçtir. Bu proje ile GSM ve sabit telefon alanından TV yayıncılığı alanına kaynak aktarılmaktadır.             

4. EVRENSEL HİMZET KAVRAMININ KAPSAMINI GENİŞLETMEK: EVRENSEL HİZMET OLARAK İNTERNET

İnternet giderek siyasal hakların kullanımı ve kamu hizmetlerinden yararlanma için zorunlu önkoşul niteliğinde bir platform olmaya dönüşmektedir. Türkiye’de internet bazı kamu kuruluşlarının duyuru platformu olmakta ve bazı üniversiteler ve ÖSYM gibi bazı kurumlar kayıt ve sınav başvurularını internetten almaktadır. İş sınavı duyurularının internetten takibi internet kullanıcılarına önemli avantaj sağlamaktadır. Yakın gelecekte bazı kamusal hizmetlerin alımı için internet kullanımı zorunlu olacağa benziyor. Bu durumda yurttaşlar arasında bu hizmetten yararlananlar ile bu hizmetten yararlanamayanlar arasında kamusal haklarını kullanma açısından bir ayrım meydana gelecektir. Böyle bir gelişme tüm yurttaşların internete erişiminin kamusal olarak sağlanması fikrini doğurmaktadır.

İnternetin evrensel hizmet olması nasıl yorumlanacaktır? İnternete erişim için bilgisayar, bilgisayar kullanma becerisi, erişim ücreti vb söz konusudur. Bu hizmetlerin güç yetirebilir bir fiyattan tüm yurttaşlara eriştirilmesi nasıl mümkün olacaktır? Mevcut durumda kütüphane, hastane gibi kamusal mekânlara interneti ulaştırmak interneti evrenselleştirmek olarak görülmektedir. Oysa internet hizmetinin kamusal mekânlara evrensel hizmet için tahsis edilmiş olan kaynaklardan da yararlanılarak götürülmesi internete erişimin yaygınlaştırılması için yeterli değildir. İnternet kullanımının öğrenilebilmesi için belli bir eğitim de gereklidir. Toplum içinde internet kullanımında ortaya çıkan eşitsizliği ifade etmek için sayısal uçurum (digital divde, ing.) kavramı kullanılmaktadır. Sayısal uçurum kavramı hem internete erişim için gerekli olan teknik donanım bakımından hem de internetin filli olarak kullanımı bakımından toplumun farklı kesimleri arasındaki eşitsizliği ifade etmektedir (Michalis, 2002: 90).

Bu açıdan bakılınca evrensel hizmet kavramı internetin tüm toplum tarafından eşitlikçi bir biçimde kullanımı için yetersiz gözükmektedir. İnternetin her eve ulaştırılmasının evrensel hizmet kavramı kapsamına alındığını ve bunun büyük bir başarı oranı ile gerçekleştirildiğini varsayalım. Böyle bir durumda bile internete sağlıklı erişim tam anlamıyla sağlanamayacaktır, çünkü internet kullanımı belli bir eğitimi ve eğitim düzeyini gerektirmektedir.

Erensel hizmet kavramı ile ilgili tartışmalar daha çok bireylerin bir birine erişimi ile ilgili telefon hizmetine ve internete erişimin donanımsal teknik yönü ile ilgilidir. Michalis’e göre böyle bir odaklanma tartışmanın yanlış zemin üzerinde dönmesine neden olmaktadır. Yurttaşların bilgiye serbest bir biçimde erişimi, teknik erişimden daha önemli bir konudur Michalis, 2002: 93; Verhoest, 2000: 606-607).

Evrensel hizmet kavramı ile demokrasi arasında bir ilişki vardır. Demokrasi anlayışımız eğer oy kullanma hakkının ötesinde bir anlayışsa, özellikle demokrasiyi politika sürecine her yurttaşın eşit katılması olarak anlıyorsak, bu durumda katılımda eşitliğin sağlanması açısından, telekomünikasyon demokratik katılımın bir aracı olarak önemlidir. Telekomünikasyon demokratik katılımı etkileyen bir araca dönüşünce,  iletişim hatlarına yurttaşların erişimi de, demokrasinin gerçekleşmesi ile ilgili bir kavram olur. (Manberg ve Esrock, 2000:88)

5. SONUÇ

Evrensel hizmet kavramı ilk ortaya atıldığı 1907 yılından bu yana telefon hizmetine talip olan özel firmalar ile devletin farklı organları arasında geçen her önemli tartışmada gündeme gelmiştir. Her yeni tartışmada kavrama yeni anlamlar yüklenmiştir. Bell adlı Amerikan şirketi kavramı benimsemesi karşılığında piyasada tekel olma ayrıcalığının kendisine verilmesini istemiş ve bunu 1920’li yıllarda kabul ettirmiştir. 1970’li yıllarda tekel konumu tehlikeye girince Bell kavramı ABD’de her eve ucuz telefon hizmeti sunmak olarak yeniden gündeme getirmiştir ama bu, Bell’in tekel konumunu korumasına yetmemiştir. AB’de ise kavram AB organlarının, özellikle AB Komisyonu’nun, üye devletleri liberalleştirilmeleri esnasında gündeme gelmiş ve muhalefeti ikna için kullanılmıştır. 

Evrensel hizmet kavramı Türkiye’de, telekomünikasyon sektörünün liberalizasyonunun hızlandırıldığı 2000 yılından sonra, AB’nin de etkisiyle gündeme gelmiş ve yasalaşmıştır. 5369 sayılı Evrensel Hizmet Yasası Türk Telekom’un özelleştirilmesine ya da daha genel anlamda telekomünikasyon sektörünün rekabete açılmasına yönelik politikanın bir parçasıdır. Yasa telekomünikasyon alanına girecek özel şirketlerin altyapı yatırımları ve maliyetin yüksek olduğu yerlere hizmet götürme ile ilgili kaygılarını giderici niteliktedir. Bu tür yatırımlar için bütçeye her yıl bu alanda faaliyet gösteren şirketlerden yapılacak kesintilerle ilişkilendirilen bir ödenek konacağının hüküm altına alınmış olması, bu alanda faaliyet gösteren firmaların sektörün cazip hizmetlerine odaklanmasına olanak sağlayıcı niteliktedir.