Özet

Kentsel alanın süreç içerisinde hızla büyümesi sonucunda klasik belediye teşkilatları bu değişime yeterince cevap verememiştir. Buna bağlı olarak da alt kademe belediyelerini kapsayacak şekilde büyükşehir belediyelerinin kurulması yoluna gidilmiştir. Ancak bazı makro nitelikli hizmetlerin büyükşehir belediyesi tarafından değil de yine bu yapı ile ilişkilendirilerek sadece bir kamu kurumu tarafından sunulması hususu önem kazanmış, böylece özel amaçlı metropoliten yönetim kuruluşlarının ulaşım, elektrik, doğalgaz, su, atık su ve kanalizasyon alanlarında tesis edilmesi yoluna gidilmiştir. Türkiye’de de ulaşım, elektrik, doğalgaz, su, atık su ve kanalizasyon alanında kurulmuş bulunan ve süreç içerisinde değişime uğramış birçok mahalli düzeyde idare bulunmaktadır. Hukuki yapıları ve işleyişleri özellikle ulaşım alanındaki idarelerde farklılık göstermekte olup, genel olarak “sui generis” bir yapıya sahip oldukları görülmektedir. Bu makalede de Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarına yer verilecek olup, Türk idari sistemi içerisindeki yeri sorgulanacak, özellikle ulaşım alanındaki kurulmuş bulunan oluşumların standartlaştırılmasına ilişkin önerilerde bulunulacaktır.

Anahtar kelimeler: Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları, Büyükşehir Belediyesi, Su ve Kanalizasyon İdaresi.

 

Analysis of Specific Purpose Metropolitan Organization Administrations for the Turkish Public Administration System

Abstract: As a result of the rapid growth of the urban area conventional municipality organizations couldn’t respond to this change. Accordingly, to cover the lower level municipalities, establishment of metropolitan municipalities was chosen. However, for giving some macro-quality services, not by the metropolitan municipality but by only one public agency which is in relation to the existing structure have gained importance. So that the specific purpose metropolitan administrative establishments are established in transport, electricity, gas, water, and waste water and sewage areas.In Turkey, there are many local administrations and they have been transformed in the process in the fields of transport, electricity, gas, water, waste water and sewage. Especially in field of transportation legal structure and functioning of the administrations, differ from each other, in general, "sui generis" type is seen in their structure.This article will be about Specific Purpose Metropolitan Administrative Organizations and their place in Turkish Administrative System will be questioned. And there will be some recommendations on standardization of some Administrations especially in the field of transportation.

 Keywords: Specific Purpose Metropolitan Organizations Administration, the Metropolitan Municipality, Water and Sewerage Authority.

 

1.       Giriş

Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları, büyük kent­sel alanlarda su ve atık su hizmetleri, ulaşım, elektrik, doğalgaz, katı atık toplama ve arıtma gibi kentin tamamını ilgilendiren, dolayısıyla bir bütünlük arz eden temel kentsel hizmetlerin ifası için kurulan yönetim birimleridir. Başka bir deyişle bu yönetim kuruluşları; yerel yönetim birimlerinin teşkilat yapısı, mali ve teknik olanakları ile yürütemediği bir takım mahalli müşterek nitelikli hizmetleri görmek için anakent düzeyinde bu hizmetlerin gördürülmesi için kurulmuşlardır. Böylece bu hizmet alanlarında ağır işleyen bürokrasinin hızlanması, bu alandaki iş ve işlemlerin daha etkili ve verimli bir şekilde gerçekleştirilmesi de sağlamıştır (Keleş, 2000: 262). Bu oluşumlar, anı­lan hizmetleri sunmak üzere tesis edilen eski kurumlardan farklı olarak ayrı tüzel kişiliklere ve bütçeye sahip olan, özel kanun hükümleri ile idare edilen, idarenin bütünlüğü ilkesinin bir sonucu olarak o bölgedeki metropoliten yerel yönetim birimine bağlı olarak hizmet ifa eden kuruluşlardır (Tortop, 1993: 67-68). Görüldüğü üzere bu hizmet birimle­rinin sadece kentin tamamını ilgilendiren tek bir alanda hiz­met sunan oluşumlar olduğu, söz konusu hizmeti ifa ederken bağımsız bir şekilde hizmet sunacak şekilde teşkilatının kurgulandığı, bunun için ayrı bir tüzel kişilik ve bütçe ihdas edildiği, ayrıca mal topluluğu şeklinde örgütlendiği görülmektedir. Öte yandan bu yapılar; halkın dışında, kamuoyu denetiminden uzak, katılımsız bir oluşum olduğu gerekçesiyle de eleştirilmiştir(Keleş, 2000: 262).

Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının, dünyada ve ülkemizde birçok örneği bulunmaktadır. Toronto Planlama Kurulu, Stockholm Bölge Planlama Derneği, İstanbul Su ve Kanalizas­yon İdaresi (İSKİ) Genel Müdürlüğü, İETT (İstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel İşletmeleri) Genel Müdürlüğü, ESHOT (İzmir Elektrik Su, Havagazı Otobüs ve Troleybüs) Genel Müdürlüğü, EGO (Ankara Elektrik, Havagazı ve Otobüs İşletme Müessesesi) Genel Müdürlüğü ve ASAT (Antalya Su ve Atıksu İdaresi) Genel Müdürlüğü bu yönetim birimlerine örnek olarak verilebilir (Tuzcuoğlu, 2003: 222-223).

Sınırlı bir alanda sadece bir veya birkaç alanda hizmet üretmek ve sunmak maksadıyla tesis edilen bu oluşumlar ülkemizde büyükşehir belediyelerine bağlı olacak şekilde genel müdürlük olarak kurulmuş olmakla beraber bazıları merkezi idare ile de ilişkilendirilmiştir. Böylece anılan kuruluşlar Türk idare teşkilatı içerisinde “sui generis” bir oluşum halini de almışlardır.

Bu makalede öncelikle Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Modeline ve Kuruluşlarına değinilecek olup, bu yönetim modellerinin dünyadaki ve Türkiye’deki uygulamaları hakkında bilgi verilerek, anılan oluşumların Türk idari sistemi içerindeki yeri eleştirel bir yaklaşımla ve yargı kararları ile anlamlandırılmaya çalışılacaktır. Öte yandan özellikle ulaşım alanındaki kurulmuş bulunan idarelerin mevzuatının hali hazırdaki gereksinimlere cevap veremediğinden bu alanda hizmet sunan idarelerin yapılarının ve mevzuatının standartlaştırılarak ihtiyaçlara cevap verebilecek şekilde güncellenmesi için bir takım önerilerde bulunulacaktır.

 

2.       Dünya Örnekleri

Kentsel alanın hızla büyümesine bağlı olarak klasik kent yönetim sistemi olan belediyelerin bu genişleyen ve hızla büyüyen, buna bağlı olarak da sorunları artan alana ilişkin olarak çözüm üretememelerine bağlı olarak alt kademedeki belediyeleri kapsayacak şekilde metropoliten belediyeler kurulmaya başlanmıştır. Bu süreçte genel olarak iki kademeli büyükşehir yönetim modellerinin uygulandığı, bu makro nitelikli kapsayıcı yapının kentin tamamına hitap edecek genel nitelikli hizmetleri sunduğu görülmektedir. Ancak kentsel alandaki büyümeye bağlı olarak mahalli müşterek nitelikli hizmetlerin çeşitliliği de dikkate alındığında süreç içerisinde bu yapıların etkili, ekonomik ve verimli hizmetler sunması da elzem hale gelmiştir. Bu nedenle ulaşım, planlama, su ve kanalizasyon gibi işlerde kentin tamamına hizmet edecek olan “Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları”nın tesis edilmesi gerekmiştir. Özellikle bu yapılara metropoliten alandaki reform uygulamaları sırasında rastlanılmaktandır. Bu konuda verilebilecek en iyi örneklerden biri Londra Büyükşehir Yönetiminin kaldırılması süreci sonrasında belirli hizmetlerin Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarına yaptırılmasıdır.

1963 yılında kurulan Londra Büyükşehir Yönetimi (The Greater London Council) kaldırıldıktan sonra var olan ve metropoliten bir nitelik arz eden bazı hizmetler Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarına, diğer hizmetler de bakanlıklara ve alt kademe belediyelerine devredilmiştir. Anılan bu Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları özerk bir oluşum niteliğinde olup, sivil savunma ve yangından sorumlu Londra Sivil Savunma ve Yangın İdaresi (London Fire and Civil Defense Authority), kültür işlerinden sorumlu South Bank Board, diğer metropoliten nitelikli işlerden sorumlu olan London Residuary Body örnek olarak verilebilir. Öte yandan bu kentteki çöp toplama işi ise belediyelerle ilgili dört ayrı sendikal kuruluşa verilmiştir(Tortop, 1993: 7).

 Londra Büyükşehir Belediyesinin tekrar kurulması ile toplu taşıma, planlama, ekonomik kalkınma ve yeniden iyileştirme, çevre, polis, itfaiye ve acil planlama, kültür, medya, spor ve kamu sağlığı konularında büyükşehir belediyesi yetkili kılınmıştır. Bu görevlerden bazıları ise daha önce kurulan Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları tarafından görülmeye/sunulmaya devam edilmiştir. İdarecileri Londra Büyükşehir Belediye Başkanı tarafından atanan bu kurumlar; Londra Ulaşım İdaresi, Londra İtfaiye ve Acil Durum İdaresi, Londra Kalkınma Ajansı ve Anakent Polis İdaresi’dir (Karasu, 2009: 219-220). Anılan Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları, büyükşehir belediye başkanının kendi hizmet alanlarındaki çalışmalarına yardımcı olmaktadırlar. Bu hizmet alanları ile ilgili politikaların kararlaştırılmasında ve dolayısıyla da uygulanmasında belediye başkanının icracı organları olarak hareket etmektedirler (Kösecik, 2000:75).

Paris’te ve Fransa’nın diğer birçok kentinde ise mahalli müşterek nitelikli hizmetlerin bir kısmı belediye iktisadi ortaklıkları vasıtasıyla görülmektedir. Bu yapılar anonim şirket biçiminde kurulmuşlardır. Kentsel gelişim açısından önemli bir işlevi bulunan bu oluşumlar sosyal konutların yönetimi, içme suyu, ısıtma sistemleri, kentsel dönüşüm, koruma hizmetleri, enerji üretimi ve inşaat alanlarında faaliyet göstermektedirler. Kamu sermayesi ise bu oluşumlarda % 51 ile % 85’i arasında değişmektedir (Karahanoğulları, 2009: 115-116). 

Amerika Birleşik Devletleri’nde ise yerel yönetimler altında faaliyet gösteren özel amaçlı yerel yönetim kuruluşlarının 13.051 adedi okul, 37.381 adeti de özel amaçlı yönetim birimleridir (special district). Hızlı kentleşmeye bağlı olarak bu yapıların sayıları ve işlevleri de süreç içerisinde gelişerek öne kazanmıştır (Ömürgönülşen, 2009: 356). Genel amaçlar için tesis edilen  belediyeler, kasabalar ve iller dışında özel amaçlı yerel yönetimler belirli bir ihtiyacı gidermek amacıyla kurulmuşlardır. En yaygın hizmetleri ise okul yönetimi, su kanalizasyon, konut, itfaiye, çevre kirliliğinin önlenmesi, doğal kaynakların korunması ve ulaşım’dır. Bu oluşumlar genel olarak yerel halkın istemlerini eyaletlere bildirmesini müteakip referandum sonucuna göre il meclisi veya ilgili mahkemenin kararıyla kurulmaktadırlar. Bu yapıların da kendine has bütçeleri, karar mekanizmaları ve personeli bulunmaktadır (Ömürgönülşen, 2009: 364-366).

Bu çerçevede büyükşehir belediyesinin ihtisas alanlarından oluştuğu, sorumluluğun dağıtılarak uzmanlaşma esasına göre hizmet sunumunun gerçekleştirildiği de görülmektedir. Böylece Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının hizmet alanına giren konularda; mevcut yetkinin büyükşehir belediyesince mi yoksa alt kademe belediyesi tarafından mı kullanılacağına ilişkin görev, yetki ve sorumluluk bağlamındaki belirsizliklerin ortadan kalması sağlanmış (Keleş, 2000: 262), bu alanlardaki hizmetlerin ihtisas sahibi kuruluşlarca ilçe ayrımı gözetilmeksizin bütüncül bir yaklaşımla gördürülmesi amaçlanmıştır (İnaç ve Ünal, 2006: 128-129).

Öte yandan kamu yönetimi paradigmalarındaki değişimle beraber birçok alanda ekonomik krizden çıkılması ve çok uluslu şirketlerin etkinliğini arttırması nedeniyle özelleştirmeler de yapılmıştır (Boztaş, 1998: 22). Bu bakımdan birçok Avrupa ülkesinde bazı hizmetler Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarınca görülürken özelleştirilerek özel hizmet sunumu metodu ile kamu denetiminde sunulmaya başlanmıştır. Bu hizmet alanları özellikle su, elektrik ve gaz iken ulaşım alanının yeterince karlı olmaması nedeniyle özelleştirmelerin yaygınlaşamadığı, bu alanın kamu tarafından finanse edildiği görülmektedir.

 

3.       Türkiye’deki Örnekleri

Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları, Cumhuriyetin ilk yıllarında kurulmaya başlanılmıştır. Bu bakımdan hala faaliyetlerine devam eden ilk örnek İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğü olup, 1869 yılında Dersaadet Tramvay Şirketi şeklinde kurulan ve daha sonra elektrikli tramvay, tünel işletmesi ve otobüs vasıtasıyla yolcu taşımacılığı yapan bu şirket ile diğer yabancı şirketlerin işlettiği elektrik işletmesinin 1939 yılında millileştirilerek 3645 sayılı yasa ile bu anılan genel müdürlük kurulmuştur. Daha sonra bu oluşumu EGO ve ESHOT izlemiştir.

2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun ile İstanbul’da İSKİ Genel Müdürlüğü de kurulmuş olup, diğer büyükşehir belediyelerinde de bu kanunun uygulanacağı Ek Madde 5’te hüküm altına alınmıştır. Yine bu Kanunun “Geçici Madde 10” ile de diğer büyükşehir belediyelerinde kurulacak su ve kanalizasyon idarelerinin adına, kadrolarına, mevcut personelinin ve mal varlığının devrine ilişkin esasların İçişleri Bakanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulunun kararı ile tespit edileceği belirtilmiştir. Bu madde hükmüne istinaden de diğer büyükşehir belediyelerinde su ve kanalizasyon idareleri kurulmaya başlanmıştır.

Belirtilmesi gereken genel bir husus ise EGO, İETT ve ESHOT Genel Müdürlüklerinin süreç içerisinde sahip olduğu ve yürüttükleri görevlerin birçoğunu kaybetmiş olmalarıdır. Su ve Kanalizasyon İdarelerinin kurulması süreciyle beraber öncelikle su ve kanalizasyon görevinin, daha sonra Türkiye Elektrik Kurumunun kurulması ile elektrik, özelleştirme süreçleri ile beraber de Havagazı görevinin bu idarelerin bazılarından alındığı ve dolayısıyla anılan genel müdürlüklerin görev, yetki ve sorumluluklarında önemli değişikliklerin olduğu görülmektedir (Apan, 2004: 33-34).

Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları, bazı araştırmalarda Belediye İktisadi Teşebbüsleri adı altında da incelenmektedir. Ancak yarı kamusal nitelikli hizmetleri sunan ve belediyeden farklı olarak ayrı bir kamu tüzel kişiliğe sahip olan bu yapıların belediye şirketleri ile beraber değerlendirilmemesi gerekmektedir. Nitekim belediye şirketleri kar amacı güden, özel kanunlarla kurulmayan, genel nitelikli şirketlerdir. Bu çerçevede büyükşehir belediyeleri ile bu yapılara idarenin bütünlüğü anlamında bağlı olan Özel Amaçlı Metropoliten Kuruluşları arasındaki ilişkinin düzenleyici ve üretici faktörleriyle açıklanması daha uygundur. Nitekim belediye “düzenleyici” iken Özel Amaçlı Metropoliten Kuruluşlar “üretici” konumdadır (Bozlağan, 2004: 9).

Bu bilgiler çerçevesinde “Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları”ndan başlıcaları aşağıda incelenmiştir.

3.1.   İSKİ (İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi) Genel Müdürlüğü

1981 yılında 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanun ile kurulan İSKİ, İstanbul Büyükşehir Belediyesi'ne bağlı, bağımsız bütçeli, kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluştur. İSKİ'nin kuruluş amacı; İstanbul Büyükşehir Belediyesi'nin su ve kanalizasyon hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gereken her türlü tesisi kurmak, kurulu olanları devralmak ve bir elden işletmek olarak belirtilmiştir.

Öte yandan diğer büyükşehir belediyelerinde de 2560 sayılı Kanunun Ek 5. maddesinde bu Kanunun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanacağı, Geçici 10. maddesinde de diğer büyükşehir belediyelerinde kurulacak su ve kanalizasyon idarelerinin adının, kadrolarının, mevcut personelin ve mal varlığının devrine ilişkin esasların İçişleri Bakanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulunun kararı ile tespit edileceği belirtilmektedir. Bu maddelere bağlı olarak da diğer büyükşehir belediyelerinin tamamında Su ve Kanalizasyon idareleri kurulmuş bulunmaktadır. 

İSKİ’nin yönetim organları; Genel Kurul, Yönetim Kurulu, Denetçiler, Genel Müdürlük’tür. Büyükşehir Belediye Meclisi İ.S.K.İ. Genel Kurulu olarak görevli ve yetkili iken, Yönetim Kurulu da bir başkanla beş üyeden teşekkül eder. Büyükşehir Belediye Başkanı Yönetim Kurulu’nun Başkanı olup, Belediye Başkanının bulunmaması halinde, Genel Müdür Yönetim Kuruluna Başkanlık eder. Denetçiler ise idarenin tüm işlemlerini denetleme görevini haiz olup iki kişi olarak Genel Kurul tarafından seçileceği belirtilmektedir.

İ.S.K.İ. Genel Müdürü, Büyükşehir Belediyesi Başkanı’nın teklifi üzerine İçişleri Bakanı tarafından, Genel Müdür Yardımcıları ise Genel Müdür’ün teklifi üzerine Büyükşehir Belediye Başkanı’nın onayı ile atanmaktadır.  Daire Başkanları, Teftiş Kurulu Başkanı ve 1’nci Hukuk Müşaviri, Genel Müdürün teklifi, Yönetim Kurulu’nun kararı ve Büyükşehir Belediye Başkanı’nın onayı ile Müdürler, Teknik elemanlar, Avukatlar, Müfettişler, Daire Başkan Yardımcıları ve doktorlar Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu kararı ile İ.S.K.İ.’nin diğer personeli ise Genel Müdür tarafından atanmaktadır.

Bu yapısı itibariyle Su ve Kanalizasyon İdarelerinin Büyükşehir Belediyeleri ile organik bir bağının olduğu, Genel Kurulun Büyükşehir Belediye Meclisi olması nedeniyle ilçe belediyelerinin belediye başkanları ile belediye meclis üyelerinin de bu oluşumda yer aldıkları dikkate alındığında katılımcı bir yönetimin tesis edildiği anlaşılmaktadır.

 

3.2.   İETT (İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İşletmeleri) Genel Müdürlüğü

İstanbul’da kent içi ulaşımı sağlamak amacıyla 1869 yılında Dersaadet Tramvay Şirketi kurulmuştur. Akabinde de 1871 yılında ilk atlı tramvay faaliyete başlamış, 1913 yılında Silahtarağa’da Türkiye’nin ilk elektrik fabrikası açılmış, 1914’te elektrikli tramvay işletmeciliği, 1926 yılında da ilk otobüsler alınarak ulaşım ağı ve işlerliği genişletilmiştir. 1939 yılında da çeşitli yabancı şirketler tarafından işletilen elektrik, tramvay ve tünel işletmeleri millileştirilerek 3645 sayılı yasa ile İstanbul Elektrik Tramvay ve Tünel (İETT) İşletmeleri Umum Müdürlüğü adı altında bugünkü hüviyetine kavuşturulmuştur.

1939 tarihli 3645 sayılı Kanunun 2. maddesinde “Bu kanunla İstanbul Belediyesine devrolunan idareler "İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İşletmeleri Umum Müdürlüğü" adı ile kurulacak hükmi şahsiyeti haiz ve İstanbul Belediye Reisliğine bağlı bir Umum Müdürlük tarafından idare olunur.”; 15. maddesinde de “Bu kanunun hükümlerini icraya Dâhiliye (İçişleri), Maliye, Nafıa (Çevre ve Şehircilik), Gümrük (Gümrük ve Ticaret) ve İnhisarlar ve Münakalat (Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme) Vekilleri memurdur.” hükmü bulunmaktadır. Dolayısıyla Türk İdari Teşkilatının sade olduğu bu dönemde mezkûr yapı birçok Bakanlıkla ilişkilendirilmiş, bu istisnai yapının hükmi şahsiyeti haiz ve İstanbul Belediye Reisliğine bağlı bir Umum Müdürlük olduğunu da vurgulanmıştır.

Öte yandan 6.5.1941 tarih, 43 sayılı Belediye Meclis Kararıyla da İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlüğü Talimatnamesi yürürlüğe konmuştur. Süreç içerisindeki mevzuat değişiklikleri sonrasında İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğünün teşkilat yapısına bakarsak; İETT Genel Müdürlüğünün Görev, Yetki ve Sorumluluk Yönergesinin 5. maddesine göre İ.E.T.T. İşletmeleri Genel Müdürlüğü organlarının, Genel Müdürlük, İdare Encümeni ve Genel Müdürlüğün Birimlerinden oluşacağı hüküm altına alınmıştır. İdare Encümeni; İdarenin stratejik plan ve projeleri ile misyon ve vizyonunun müzakere eden ve yürütme birimlerine tavsiye niteliğinde önerilerde bulunan organdır. Genel Müdür veya görevlendireceği bir Genel Müdür Yardımcısı Başkanlığında; 1. Hukuk Müşaviri, Satınalma Daire Başkanı, Mali Hizmetler Daire Başkanı ve konusu ile ilgili olan Daire Başkanından teşekkül edeceği belirtilmektedir.

Kurum yetkililerinin atanması ise İSKİ Kanununa göre farklılık arz etmektedir. Mezkûr Kanunun 10. maddesine göre; Genel Müdür, Belediye Başkanının inhası üzerine İçişleri Bakanı tarafından; Genel Müdür Yardımcıları, Genel Müdürün teklifi, Belediye Başkanının inhası ile Vali tarafından; kısım müdürleri, Genel Müdürün inhası ile Belediye Başkanı; diğer memur ve müstahdemler doğrudan doğruya Genel Müdür tarafından tayin olunmaktadır.

Öte yandan 3645 sayılı Kanunun 6. maddesinde ayrıca murakıplardan bahsedilmiş olup, Belediye meclisinin her sene Genel Müdürlüğün iş ve işlemlerini denetlemek için iki kişiyi tayin edeceği belirtilmiştir.

3645 sayılı kanunun yukarıdaki hükümlerinin tetkikinde;

-İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğü’nün İstanbul Büyükşehir Belediyesine bağlılığının ancak bütçesi ve kadrolarının Büyükşehir Belediye Meclisince tasdiki ile ibrasından ibaret olduğu, 

-Özel hukuk hükümlerine göre idare edilen kamu hukuku tüzel kişisi olduğu,

-Genel Müdürlüğün müstakil bir bütçesi olduğu,

-Ayrı ve özel bir denetim ve teftiş mekanizmasının bulunduğu,

-İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı ile idari vesayet yetkisinin söz konusu olduğu,

görülmektedir.

Bu çerçevede İSKİ Kanununda öngörülen teşkilat yapısı ile İETT arasında önemli farklılıkların olduğu, İSKİ’ye nazaran Büyükşehir Belediyesi ile olan organik bağının daha az olduğu, nitekim İSKİ Kanunun 6. maddesinde Genel Kurulun (Büyükşehir Belediye Meclisinin) on üç farklı bentte görevlerinin belirtildiği,  dolayısıyla İETT’nin yapısının Su ve Kanalizasyon İdarelerinden farklılaştığı ve daha bağımsız olduğu anlaşılmaktadır.

 

3.3.    ESHOT (İzmir Elektrik Su, Havagazı Otobüs ve Troleybüs) Genel Müdürlüğü

İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğü’nün oluşumuna benzer bir şekilde ESHOT Genel Müdürlüğü de 27/07/1943 tarih ve 4483 sayılı Kanuna konu edilen “İzmir Tramvay ve Elektrik Türk Anonim Şirketi” ile 05/06/1947 tarih ve 4583 sayılı Kanunda konu edilen “İzmir Suları Türk Anonim Şirketi”nin satın alınması ve İzmir Belediyesine bağlı bir işletme şeklinde tesis edilmesiyle kurulmuştur. Bu oluşum 1945 yılında Tramvay, Havagazı ve Elektrik işletmeleri ile birleşmiştir. Daha sonra da bu genel müdürlüğün çalışmalarına esas teşkil edecek olan 11.06.1957 tarih ve 9630 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren İzmir Elektrik, Su, Havagazı, Otobüs ve Troleybüs Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkındaki Talimatname yayımlanmıştır.

Bu Talimatnameye göre Genel Müdürlük; Yüksek mühendis bir Genel Müdürün idaresi altında biri teknik diğeri idari olmak üzere iki Genel Müdür Yardımcısı ve İdare Encümeni ile çeşitli komisyonlardan oluşacağı belirtilmektedir.

İdare Encümeninin güncel hali benzerlerinden farklılık arz etmekte olup; İdare Encümeni; Genel Müdür veya Genel Müdürün belirleyeceği bir Genel Müdür Yardımcısının başkanlığında, diğer Genel Müdür Yardımcıları, I. Hukuk Müşaviri, üç daire başkanı ve Büyükşehir Belediye Meclisi Üyeleri arasından her yıl gizli oylamayla seçilen üç üyeden oluşmaktadır. Bu yapısı itibariyle belediyelerin encümen yapısına benzemekte olup, seçilmişlerin de bu karar organına dâhil edildiği görülmektedir.

         ESHOT Genel Müdürünün atanması ise emsallerine nazaran farklılık göstermektedir. Talimatnamenin 7. maddesine göre; Genel Müdür, Belediye Başkanının inhası üzerine Nafia (Çevre ve Şehircilik) Bakanı; Genel Müdür Yardımcıları ve Müdürler ise Genel Müdürün inhası üzerine Belediye Başkanınca atanacağı hüküm altına alınmıştır.

        

3.4.   EGO (Ankara Elektrik, Havagazı ve Otobüs İşletme Müessesesi) Genel Müdürlüğü

EGO Genel Müdürlüğü 16.12.1942 tarih ve 4325 sayılı “Ankara Elektrik ve Havagazı ve Adana Elektrik Müesseselerinin İdare ve İşletmeleri Hakkında Kanun”a dayanarak kurulmuş olup, süreç içerisinde elektrik, otobüs ve havagazı hizmetlerini yürüten çeşitli şirketler satın alınarak 5393 sayılı Kanunun 3. maddesi ile bu oluşuma dahil edilmiştir.

EGO Genel Müdürlüğünün çalışma usul ve esaslarını düzenleyen “Kuruluş Görev ve Çalışma Esaslarına İlişkin Yönetmelik” hükümlerine göre EGO Genel Müdürlüğü; İdare Encümeni, Genel Müdürlük, Danışma ve Denetim Birimleri, Ana ve Yardımcı Hizmet Birimleri’nden oluşmaktadır. Yine bu yönetmeliğe göre EGO Genel Müdürlüğünün; özel hukuk hükümlerine göre idare edilen, Ankara Büyükşehir Belediyesine bağlı, tüzel kişiliği olan ve kamusal görev yapan bir Genel Müdürlük olduğu belirtilmiştir.

İdare Encümeni ise, Genel Müdür’ün Başkanlığında Genel Müdür Yardımcıları, 1.Hukuk Müşaviri ve Daire Başkanlarından oluşacağı belirtilmektedir. Genel Müdür ve diğer görevlilerin atanması ise yine emsallerine nazaran oldukça farklılık göstermektedir. Buna göre Genel Müdür ve yardımcıları Belediye Başkanının inhasıyla mahallin Valisi tarafından, kısım müdürleriyle hukuk müşavirleri ve servis amirleri Genel Müdürün inhası üzerine Belediye Başkanı tarafından atanmaktadır.

3.5.   ASAT (Antalya Su ve Atıksu İdaresi) Genel Müdürlüğü

Asat (Antalya Su ve Atıksu İdaresi) Genel Müdürlüğü’nün gelişimi ise diğerlerine nazaran oldukça farklıdır. Elektrik, daha sonra da su ve otobüs (ulaşım) alanında kurulan Antalya Su ve Otobüs İşletmeler Müdürlüğü, Antalya’nın büyükşehir belediyesi statüsüne alınmasından sonra bu teşkilat yapısı 2560 sayılı yasa çerçevesinde, Bakanlar Kurulunun 94/6516 sayılı kararı ile, su ve atıksu hizmetleri ayrı bir kurumsal yapı olarak örgütlenmesi gerektiğinden Antalya Büyükşehir Belediyesine bağlı, kamu tüzel kişiliğinde Asat Genel Müdürlüğü (Antalya Su ve Atıksu İdaresi Genel Müdürlüğü) kurulmuş ve bu karar 18.02.1995 tarih ve 22206 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Görüldüğü üzere elektrik, su ve otobüs işletmelerinin bir arada bulunduğu yapı elektrik işletmelerinin Türkiye Elektrik Kurumuna bağlanması sonrasında su ve otobüs alanında faaliyet göstermiş, daha sonra da ulaşım hizmeti Antalya’nın büyükşehir statüsüne alınması ile büyükşehir belediyesinin görev alanına girmiş, su ve atıksu ise bu eski yapının İSKİ Kanununa göre revize edilmesi ile varlığını sürdürmeye devam etmiştir. Diğerlerine nazaran “atıksu” alanında teşkilatlandırılmış olması ve “kanalizasyon” ismini almamış olması nedeniyle bu yapıyı İSKİ niteliğinde olsa da ayrıca inceleme gereği duyulmuştur. Bu farklılıklar dışında ASAT, teşkilat yapısı ve işleyişi bakımından İSKİ Kanununa göre faaliyetlerine devam etmektedir.   

 

4.       Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının Mali Durumu

 Su ve Kanalizasyon İdareleri ile ulaşım alanında faaliyetlerine devam eden özel amaçlı büyükşehir kuruluşlarının gelir ve giderleri hizmet alanına uygun olarak şekillenmektedir. Genel olarak bu idareler “yarı kamusal” bir hizmet sundukları için bu hizmetten faydalananlardan tahsil ettikleri ücretler vasıtasıyla varlıklarını idame ettirmekte olup, bağlı bulundukları kurum ve merkezi idare tarafından da desteklenmektedirler.

2013 yılı bütçe tahminlerinin ise İSKİ Genel Müdürlüğünün 3 milyar 548 milyon TL, İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğünün 2 milyar 71 milyon 669 bin TL, EGO Genel Müdürlüğünün 1 miyar 329 milyon TL, ESHOT Genel Müdürlüğünün ise 678 milyon TL olduğu, dolayısıyla bu idarelerin bütçeleri itibariyle birçok kurum ve kuruluşu geride bırakan gelir ve giderlere sahip oldukları görülmektedir.

Su ve Kanalizasyon İdarelerinin gelirleri ise genel olarak şunlardır;

a)       Su satışı ve kullanılmış suların uzaklaştırılmasına karşılık abonelerden alınacak ücretler,

b)       Belediye Gelirleri Kanunu uyarınca, su ve kanalizasyon tesislerinden yararlananlardan ilgili belediye adına alınacak katılma payları,

c)       Hizmet alanındaki belediyelerin, İller Bankasınca 2380 sayılı "Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun" gereğince nüfus esasına göre dağıtılan paylardan bu bankaca tutularak Su ve Kanalizasyon İdaresine gönderilecek % 10'lar,

d)       Büyük ve temel yatırım programları karşılığında Devletçe yapılacak yardımlar,

e)       Su ve Kanalizasyon İdaresine devredilecek tesis ve işletmelerden sağlanan gelirler,

f)        Şahıs, kurum ve kuruluşlar için yapılan özel hizmetlerden alınacak ücretlerle ortaklıklardan ve üretilen malların satışlarından elde edilecek gelirler,

g)       Her türlü yardım ve bağışlar ile diğer gelirler.

Bu gelirler arasında en dikkat çekeni ise ilçe belediyelerine ayrılması gereken paylardan kesilecek olan %10’luk paydır. Buna göre genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı net tutarı üzerinden büyükşehir ilçe belediyelerine ayrılan pa­yın (% 2,5) % 30’u ilgili büyükşehir belediyesinin hesabına, % 70’i ise büyükşehir ilçe belediyelerinin hesabına İller Bankası tarafından gönderilmektedir. Ancak, büyükşehir ilçe belediye­lerine ayrılan payların yüzde 10’u da büyükşehir belediyesine bağlı su ve kanalizasyon idarelerine gönderilmektedir (Can ve Gündüzöz, 2011: 206). Ancak Su ve Kanalizasyon İdareleri için böyle bir destekleme söz konusu iken daha maliyetli bir hizmet sunan ulaşım alanında faaliyet gösteren İETT, EGO ve ESHOT için böyle bir destekleme bulunmamaktadır.

Uluslararası örneklere bakıldığında ulaşım idarelerinin merkezi idareler ve bağlı bulundukları Metropoliten belediyeler tarafından hibeler yapılmak suretiyle sübvanse edildiği görülmektedir. Örneğin Washington ulaşım idaresine yapılan sübvansiyon ve hibe oranı % 61,6’dır. Belçika’da bu oran % 61, Çek Cumhuriyetinde % 65, İtalya’da % 70, Hollanda’da % 67, Fransa’da % 44 ve Almanya’da ise % 47’dir (Reynolds, Durkan and Durkan, 2000: 7).

Bu nedenle daha maliyetli olduğu sürekli ileri sürülen bu idarelerin gelirlerinin arttırılması ve kente daha iyi hizmet sunabilmesi için mali anlamda bu idarelerin güçlendirilmesi gerekmektedir.

 

5.       Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının Denetimi

İdarenin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde organik anlamda büyükşehir belediyesine bağlı olan bu oluşumların iç denetimi, bünyesinde bulunan Teftiş Kurulu Başkanlığı ve İç Denetim Birimi Başkanlığınca yapılmaktadır. Teftiş Kurulu Başkanlığı altında görev yapan Genel Müdürlük Müfettişlerinin sayısı her bir idare için 22/02/2007 tarih ve 26442 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik”te belirlenmekte olup, anılan idarelerin hangilerinde iç denetçi olacağı ve kadro sayısının ne olacağı da “İç Denetçilerin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” hükümleri çerçevesinde belirlenmiştir. Teftiş Kurulu Başkanlığı, Genel Müdürün emri veya onayı ile Genel Müdür adına her türlü inceleme, soruşturma ve teftiş işlerini mevzuata ve stratejik amaç ve hedeflere uygun olarak yürütmekle görevlidir. İç Denetim Birimi ise idarenin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik mahiyetinde danışmanlık yapmakla görevlidir.

Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının dış yönetsel denetimi genel olarak İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı Mülkiye Müfettişlerince ve Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Kontrolörlerince yapılmaktadır. Genel teftişler, İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı tarafından hazırlanan Su ve Kanalizasyon İdareleri, İETT ve EGO Teftiş Rehberlerine istinaden yapılmaktadır. Bu idarelerin dış mali denetimi ise 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun yürürlüğe girmesi ve uygulanması sonrasında Sayıştay Başkanlığınca yapılmaya başlanılmıştır (Alıcı, 2008: 229).

Dış yönetsel denetim anlamında belirtilmesi gereken bir husus ise İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğünün İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nden “İETT’nin Mahalli İdareler Kontrolörlerinin yetki ve görev alanı içerisinde olup olmadığı” konusunda aldıkları 18/02/1998 tarihli hukuki mütalaadır. Prof. Dr. Pertev BİLGEN tarafından verilen görüşte; İETT İşletmeleri Genel Müdürlüğünün katma bütçeli bir kamu kurumu olmadığı, bu nedenle mahalli idareler kontrolörlerinin yetki ve görev alanı dışında kaldığı, aksini iddia eden Mahalli İdareler Kontrolörleri Yönetmeliği ile 3152 sayılı Kanunun 38. maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğu, İETT gibi EGO, İSKİ, ASKİ, KASKİ gibi işletmelerin denetiminin kendi özel kanunlarına göre yapılmasının gerektiği, bu çerçevede İETT’nin kanunla kurulan bağımsız bir genel müdürlük olduğu, ticari ve sınai nitelikte mahalli bir kamu kurumu olup Türk İdare Teşkilatının bir parçası olduğu hususları belirtilmiştir Bilgen, 1998: 1-19).

Büyükşehir belediyesi ile bu Özel Amaçlı Metropoliten Kuruluşların arasındaki ilişkiyi ve denetimi anlamlandırmak için ikili bir ayrıma gidilmesi gerekmektedir. Su ve Kanalizasyon İdarelerinin Genel Kurulu Büyükşehir Belediye Meclisi, Yönetim Kurulu Başkanı da Büyükşehir Belediye Başkanı olduğundan bu iki yapı arasındaki ilişkinin ayrı tüzel kişilikleri olduğu için iç vesayet olarak adlandırılması gerektiği ileri sürülmektedir (Alıcı, 2012: 170). Nitekim Güran’ın literatüre kazandırdığı “iç idari vesayet”-“iç vesayet” kavram­ları; büyükşehir belediyesi ile büyükşehir ilçe belediyeleri ara­sındaki denetim yetkisini anlamlandırmak için kullanılsa da esasında büyükşehir belediyeleri ile onlara idarenin bütünlüğü ilkesi gereği bağlı bulunan Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları arasındaki ilişkiyi anlamlandıran bir denetim yetkisi görünümündedir. “İç” kavramı bura­da hiyerarşiyi andırdığından, büyükşehir belediyelerine bağlı olan, an­cak “Bağımsız Genel Müdürlük” statüsünde olup büyükşehir belediyesi dışında başkaca bir tüzel kişiliğe sahip olan bu özel amaçlı hizmet sunum kuruluşları ile büyükşehir belediyesi arasındaki ilişkiyi anlam­landıran bir kavramdır. Öte yandan bu iki farklı tüzel kişilik, karşılıklı olarak birbirlerine dava da açabilmektedirler. Bu husus “idari vesayet” niteliğindeki bu ilişkiyi güçlendirmektedir. Ancak bu genel müdürlüklerin bütçelerinin Büyükşe­hir Belediye Meclisinde görüşülerek kabul edilmesi ve bu idarelerin bazı yöneticilerinin büyükşehir belediye başkanı tarafından atanması da göz önünde bulundurulduğunda bu ilişkinin “hiyerarşi” görünümünde olduğu da görülecektir. Nihayetinde hiyerarşi ve vesayet denetiminin kısmen de olsa bu iki oluşum arasında var olduğundan hareketle, bu ilişkinin “iç vesayet” olarak tanımlanan kavram ile daha iyi bir şekilde ifade edilebileceği ileri sürülmektedir (Alıcı, 2012: 171-172).

 

6.       Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının Türk İdari Sistemi İçerisindeki Yeri ve Bu İdarelerin Geleceğine ilişkin Öneriler

Her ne kadar idarenin bütünlüğü ilkesine göre büyükşehir belediyesine bağlı olsalar da Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının en temel özelliği bu idarelerin bağımsız birer genel müdürlük hüviyetini haiz olmalarıdır. Nitekim bir genel müdürlüğün bağımsız olmasının gerekleri Danıştay Birinci Dairesinin Üçüncü Daire ile birlikte almış olduğu 14.06.1956 tarih ve Esas/ Karar : 6/7 numaralı kararında belirtilmiş olup, mezkur karar Danıştay Genel Kurulu’nun 09.07.1956 gün ve 1956/200 E.,1956/200 K. Sayılı kararıyla da onanmıştır. Söz konusu içtihat-ı birleştirme (muhkem-i kaziye haline gelen) kararda; “Müstakil umum müdürlük, hizmet ademi merkeziyet hükmi şahsiyeti sıfat ve salahiyetle faaliyet gösteren müessese olup bir topluluğun bu sıfat ve selahiyeti iktisap edebilmesi için başlıca üç unsuru kuruluş bünyesinde toplamış olması şarttır: Hükmi şahsiyet, ayrı ve müstakil bir bütçe, kendisine mahsus patrimuan Devlet teşkilatında yer alan bir müessesenin idari istiklali demek, o müessesenin, ifasına memur bulunduğu hizmetin mahiyeti icabı olarak Hükümetin merkezden muhite yapılan hiyerarşik, otorite ve murakabe dairelerinin dışında bırakılması ve kendisine vücut veren Kanunun tesis ettiği ayrı ve hususi bir murakabe sistemine tabi tutulması demektir. Bunun en tabii ve zaruri şartları ise evvela müessesenin hukuki tasarruflara ehliyetini temin eden hükmi şahsiyete sahip olması, sonra varidat ve sarfiyatını ayarlayan bütçesine malik bulunması ve nihayet kendi mallarına hakim bulunmasından ibarettir. İşte müstakil umum müdürlük, bu hukuki karakteri haiz bulunan umum müdürlüktür. Bu karakteri doğuran unsurlardan herhangi birisinden mahrum bir umum müdürlük ise müstakil olamaz.” denilmektedir.

15.12.2011 tarih ve 28143 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2011/1 Esas; 5333/1 Karar numaralı Sayıştay Genel Kurulu İçtihadı Birleştirme Kararında ise Büyükşehir Belediyelerinde faaliyet gösteren Su ve Kanalizasyon İdarelerine ilişkin olarak; “Bütçesi müstakil olan ve belediyeden ayrı bir kamu tüzel kişiliği bulunan bu kuruluşları, müstakil bir Genel Müdürlük olarak kabul etmek gerekir.” şeklinde bir kanaate varılmıştır.

Bu yargı kararı ile Sayıştay’ın kararı dikkate alındığında, Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının kendi kanunlarında ayrı bir tüzel kişiliğinin, bütçesinin ve mal varlığının bulunduğu hüküm altına alındığından bu idarelerin “bağımsız genel müdürlük” statüsünde olduğu anlaşılmaktadır. Ancak “bağlı” deyimi ile bağımsız oldukları vurgulanan bu idarelerin Türk idari sistemi kapsamında “yerel yönetimler” içerisinde yer aldıkları, ayrı bir tüzel kişiliğe sahip oldukları da dikkate alındığında anılan idarelerin “sui generis” kurumlar olduğu anlaşılacaktır. Bu çerçevede bahsedilen bağlılığın hizmet ve görev alanı yönünden bir bağlılık olduğu, bu kuruluşların karar ve faaliyetleri bakımından mevzuat kapsamında bağımsız oldukları görülmektedir.

Öte yandan, merkezi idare içinde yer alan Bakanlıkların kuruluşunu düzenleyen 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde bakanlık bağlı kuruluşları, 11’inci maddesinde ise, bakanlık ilgili kuruluşları tanımlanmıştır. Belediyelerin kuruluşunu düzenleyen 5393 sayılı Kanunda, belediyeye bağlı veya ilgili kuruluş düzenlemesine yer verilmediği, Belediye teşkilâtı başlıklı 48’inci maddede belediyenin birimlerinin hangileri olduğu ve nasıl oluşturulacağı belirlenmiştir. Büyükşehir Belediyelerinin kuruluşunu düzenleyen 5216 sayılı Kanununda, bağlı kuruluş, ilgili kuruluş veya bağlı genel müdürlük tanımı veya ifadesi de bulunmamaktadır. Bu tespit de dikkate alındığında bu idarelerin “sui generis” yapılar olduğu açıklık kazanacaktır.

Özellikle İETT, EGO ve ESHOT’un idari yapıları, faaliyetleri ve mevzuatı dikkate alındığında bu oluşumların her birinin “sui generis” yapılar olduğu görülecektir. Şöyle ki;

a)       Ulaşım alanında faaliyet gösteren bu idareler her ne kadar Büyükşehir Belediyelerine bağlı olsa da İETT Genel Müdürünün İçişleri Bakanı tarafından, EGO Genel Müdürünün Ankara Valisi tarafından, ESHOT Genel Müdürünün ise Çevre ve Şehircilik Bakanı tarafından atanması bu oluşumları kısmen merkezi idarenin hüküm ve tasarrufu altına sokmuştur.

b)       Bu idarelerin kanunlarının yürütümü ise birçok Bakanlıkla ilişkilendirilmiş ve mezkûr yasaların hükümlerini icraya Dâhiliye (İçişleri), Maliye, Nafıa (Çevre ve Şehircilik), Gümrük (Gümrük ve Ticaret) ve İnhisarlar ve Münakalat (Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme) Vekilleri (Bakanları) yetkili kılınmıştır.

c)       Su ve Kanalizasyon İdarelerindeki Genel Kurul ve Yönetim Kurulu yapılanması bu idareler için söz konusu değildir.

d)       İdare Encümeni; İETT, EGO ve ESHOT bazında özellikle görevleri, yapısı ve seçimi bakımından farklılık göstermekte olup, ESHOT’da belediye meclis üyelerinden seçilecek üç üyenin de encümene katılacağı hüküm altına alınmıştır.

         Bütün bu saptamalar dikkate alındığında Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının Türk İdari Teşkilatı içerisinde uzun zamandır yer aldığı, hatta kentleşmenin hızına bağlı olarak bu yapıların da değişime uğradığı, su ve kanalizasyon idarelerinin bu “sui generis” yapılardan ayrıştırılarak sistematik bir şekilde kurgulandığı, ancak ulaşım alanında faaliyetlerine devam eden diğer hizmet kuruluşlarının farklılık arz eden bu yapılarının sistematik bir şekilde mevzuat değişikliği ile amaca hizmet edecek şekilde standartlaştırılmadığı anlaşılmıştır. Öte yandan ulaşım alanındaki bu yapıların tek tipleştirilmesi ve bu alanda tek otorite haline getirilmesi gerekmektedir. Nitekim Ulaştırma Bakanlığının öncülüğünde hazırlanan Ulaşım Ana Planı Stratejisinde de “Kentlerimizde insan ulaşımını öne çıkaran ve katılımcı yeni bir planlama anlayışı ile hazırlanacak fiziki ve bununla bütünleşen ulaşım ana planlarına dayanan, toplu taşımacılığı önde tutan altyapıların gerçekleştirilmesi, yönetimde ve denetimde dağınıklığı giderecek bir ulaşım otoritesinin oluşturulması,” hedeflenmektedir (Ulaştırma Bakanlığı, 2005: 15).

Bir diğer önemli husus ise kuruluş kanunları hayli eski olan bu idarelerin yenilenen mevzuatla beraber tabi oldukları usul ve esaslar değiştirilmiş, böylece bu idareler daha önceden tabi olmadıkları kanunların yenilenen haline tabi kılınmışlardır. Dolayısıyla anılan idareler nezdinde yeni mevzuatın uygulanması ile beraber kuruluş kanunları ile açık bir çelişki içerisine girilmiştir. Örneğin 3645 sayılı Kuruluş Kanunu ile yönetilen İETT Genel Müdürlüğünün 3645 sayılı Kanunda yazılı esaslara ve hususi hukuk hükümlerine göre idare olunacağı, iş ve işlemlerinin arttırma, eksiltme ve ihale ve Muhasabei Umumiye Kanunlarına ve belediye muhasebe nizamnamesi hükümlerine tabi olmayacağı belirtilmektedir. Ancak 2003 yılı sonrasında çıkan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile bu idare de muaf tutulduğu mevzuatın yenilenen haline tabi kılınmış, ayrıca Sayıştay Denetimi kapsamına da alınmıştır. 

Bu nedenle benzer idareler de dikkate alındığında, kuruluş kanunları ile güncel mevzuatın birçok noktada çeliştiği görülmektedir. Bu hususların açıklığa kavuşturulması için öncelikle İSKİ ve benzer kuruluşlar özelinde yapılacak bir reforma binaen benzer bir örgütlenmenin en azından üç büyük metropoldeki ulaşım idareleri kapsayacak şekilde yapılması, bu kentlerdeki tüm ulaşım planlamasının ve otoritesinin bu idarelere verilmesi önem taşımaktadır.

 

7.       Sonuç

Personel sayısı, bütçesinin büyüklüğü ve hizmet alanı açısından merkezi idaredeki birçok kurum ve kuruluştan büyük olan Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşları, özellikle yeni büyükşehir belediyelerinin kurulması, kentsel alanın hızla genişlemesi ve büyümesi ile yerel yönetimin işlerliğinin artmasına bağlı olarak ön plana çıkmıştır. Ancak yeni kamu yönetimi anlayışı ve yönetişim gibi paradigma değişimlerine rağmen bu oluşumlar herhangi bir yapısal iyileştirme çalışmasına konu edilmemiştir. Bu nedenle günümüzde özellikle ulaşım alanında faaliyette bulunan idareler gereksinimlere cevap verememektedirler. Bu yüzden idari teşkilatımız içerisinde “sui generis” bir konumda bulunan bu idarelerin yapısal bir değişime tabi tutularak daha etkin ve verimli bir şekilde hizmet sunabilecek esnekliğe ve mevzuat altyapısına kavuşturulması gerekmektedir.

Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının varlığı özellikle iki kademeli büyükşehir belediyesi modelinin uygulandığı sistemlerde önemli bir fonksiyon görevini de üstlenmiştir. Böylece kentin tamamına yönelik sunulacak hizmetlerin bağımsız, ayrı bütçeli idarelerce sunulması sağlanmış olup, bu yetkinin direkt büyükşehir tarafından kullanılması durumunda alt kademe ile üst kademinin birçok kez karşı karşıya gelmesi, yetkinin ortak kullanılması durumunda da yetki karmaşasının yaşanmasının önüne geçilmesi sağlanmıştır.

Su ve Kanalizasyon İdarelerinin yerel düzeyde büyükşehir belediyelerine bağlı olarak sisteme kazandırılmasından sonra devletin ve kamu yönetiminin dönüşümü açısından önemli değişiklikler yaşanmıştır. En önemli değişiklik ise 2014 yılında yapılacak olan ilk mahalli genel seçimleriyle beraber 14 büyükşehir belediyesinin daha kurulacak olmasıdır. Öte yandan bu değişiklikle beraber bütün büyükşehir belediyelerinin il mülki sınırına hizmet etmesi, il özel idarelerinin kaldırılması da dikkate alındığında Özel Amaçlı Metropoliten Kuruluşlarının işlevini değişeceği, öneminin ise artacağı düşünülmektedir. Bu nedenle gerek Kamu Yönetimi paradigmalarındaki değişim gerekse de hızlı kentleşmenin doğurduğu sonuçlar ve mevzuattaki kapsamlı değişiklikler dikkate alınarak İSKİ ve İSKİ Kanununa dayalı olarak kurulan diğer su ve kanalizasyon idarelerinin gereksinimlerinin tespit edilmesi ve bu yapıların ihtiyaçlarına cevap verecek şekilde kısmen de olsa bazı değişikliklere gidilmesi önem taşımaktadır.

Öte yandan süreç içerisinde elektrik, gaz, tramvay ve su gibi hizmetleri sunmakta iken merkezi idarenin küçülmesi, özelleştirme politikalarının uygulanması ve idari teşkilatın reforme edilmesi gibi nedenlerle eskiye nazaran görev ve yetki anlamında sınırlandırılan, dolayısıyla birkaç hizmet ile baş başa bırakılan ve yapılarını bu şartlar altında sürdürmekte olan İETT, ESHOT, EGO gibi oluşumların mevzuatlarının yeniden yazılması, İSKİ benzeri bir kanunla teşkilat yapılarının, gelir ve giderlerinin standartlaştırılması, dolayısıyla büyükşehirlerdeki ulaşım sorununu çözecek bir yapıya kavuşturulmaları gerekmektedir. İSKİ ve benzeri kuruluşlara göre gerek teşkilat yapısı gerekse de faaliyet alanları farklılık arz eden İETT, EGO ve ESHOT Genel Müdürlüklerinin kendi aralarında bile önemli farklılıklara sahip olduğu, özellikle İdare Encümeninin yapısı, görev, yetki ve sorumlulukları ile Genel Müdürlüğün faaliyetleri ve görevlilerinin atanma usulleri bakımından ayrıştıkları görülmektedir. Bu nedenle bu üç büyükşehirde tarihi bir önem taşıyan bu idarelerin mevzuatlarının güncellenmesi ve gereksinimlere cevap verecek şekilde dizayn edilmesi gerekmektedir. Diğer taraftan su ve kanalizasyon idarelerine nazaran ulaşımın daha maliyetli bir alan olduğu da göz önünde tutularak bu idarelere ilçe belediyelerinin bütçelerinden ayrılan pay kadar İETT, EGO ve ESHOT’a da pay ayrılması, özellikle kamu yararı açısından merkezi idare ile bağlı oldukları büyükşehir belediyesince de bu idarelerin finanse edilmesi önem taşımaktadır.

Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim Kuruluşlarının reforme edilmesi sürecinde daha evvel yargı kararları ile tescillendiği gibi bu yapıların “bağımsız genel müdürlük” vasfının korunması, ekonomik anlamda güçlendirilmesi, ilçeler arasında ayrım gözetmeksizin hizmet sunmasına imkân sağlayacak şekilde kurgulanması da bir başka gerekli husustur. İSKİ ve benzeri su ve kanalizasyon idareleri ile ulaşım alanında görev yapan Özel Amaçlı Metropoliten Yönetim kuruluşlarının bu şekilde tasarlanması durumunda kentsel alana değer katacağı ve hizmetlerini daha etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde sunacağı düşünülmektedir..

KAYNAKÇA
16/06/1939 tarih ve 3645 sayılı İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İdareleri Teşkilât ve Tesisatının İstanbul Belediyesine Devrine Dair Kanun.

16/12/1942 tarih ve 4325 sayılı “Ankara Elektrik ve Havagazı ve Adana Elektrik Müesseselerinin İdare ve İşletmeleri Hakkında Kanun.

 20/11/1981 tarih ve 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanun.

Alıcı, O. V., (2008), “Belediyelerin Denetlenmesi Üzerine Bir Değerlendirme”, Sakarya Üniversitesi Akademik İncelemeler Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, s. 223-233.

Alıcı, O. V., (2012), Büyükşehir Belediyesi ile İlçe Belediyeleri Arasındaki İlişkiler:İstanbul Örneği, Beta Yayınları, İstanbul.

Antalya Su ve Atıksu İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş, Görev, Yetki ve Teşkilat Yönetmeliği, ( Erişim 01/04/2013,  http://www.asat.gov.tr/yonetmenlik/asatgorev1.pdf)

Apan, A., (2004), “Büyükşehir Belediyelerinin İdare ve İşletmeleri: Hukuksal ve Mali Sorunlar”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 13, Sayı 2, s. 33-46.

Bilgen, P., (1998), İETT Genel Müdürlüğü Hakkında Hukuki Mütalaa.

Bozlağan, R., (2004), “Belediye İktisadî Teşebbüslerinin Özelleştirilmesinde Temel Sorun”, Mevzuat Dergisi, Yıl 7, Sayı 73, Ocak 2004, s. 1- 21, (16/04/2013, http://www.mevzuatdergisi.com/2004/01a/05.htm)

Boztaş, N., (1998), “Yerel Yönetimlerde Yapısal Uyarlama: Çevre, Su ve Katı Atık”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 7, s. 21-40.

Can, H. H. ve Gündüzöz, İ., (2011), Türk Mahalli İdarelerinin Mali Yapısı, Ankara, Türkiye Belediyeler Birliği Yayını.

Ego Genel Müdürlüğü Kuruluş Görev ve Çalışma Esaslarına İlişkin Yönetmelik, ( Erişim 01/04/2013, http://www.ego.gov.tr/inc/newsread.asp?id=3178)

Güran, S., (1983), “Büyük Şehir Yönetimi Üzerine”, İdare Hukuku ve İlimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 1-3, s. 51-58.

İnaç, H. ve Ünal, F., (2006), “İngiltere’de Yerel Yönetimler”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı 16, Aralık, s. 125-140.

İstanbul Elektrik, Tramvay ve Tünel İşletmeleri Genel Müdürlüğü Talimatnamesi.

İzmir Elektrik Su, Havagazı Otobüs ve Troleybüs Umum Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkında Talimatname, (Erişim 01/04/2013, http://www.eshot.gov.tr/Kurumsal.aspx?MID=101)

Karahanoğulları, O., (2009), "Fransa'da Kamu Yönetimi", Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri, İmge Yay., s. 39-168.

Karasu, K. (2009),  "İngiltere'de Kamu Yönetimi", Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri, İmge Yay., s. 169-312.

Keleş, R., (2000), Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, İstanbul.

Kösecik, M., (2000), “4 Mayıs 2000 Büyükşehir Belediyesi Seçimlerinin Getirdikleri: Londra’da Yeni Dönem”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi , Cilt 9, Sayı 3, Temmuz, s. 69-81.

Ömürgönülşen, U., (2009),  "Amerika Birleşik Devletleri’nde Kamu Yönetimi" Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri, İmge Yay., s. 313-412

Reynolds A., Durkan J., and Durkan J., (2000), “Comparison of Subvention Levels for Public Transport Systems in European Cities”, Submitted to the Department of Public Enterprise, April 2000, (Erişim 08/04/2013, http://www.transport.ie/upload/general/2567.pdf)

Tortop, N., (1993), “Yerel Kamu Hizmetlerinin Yönetim Biçimleri”, Amme İda­resi Dergisi, Cilt 26, Sayı 2, s. 67-68.

Tortop, N., (1993), Londra Büyükşehir Yönetimi, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 2, Sayı 1, s. 3-8.

Tuzcuoğlu, F. (2003), Metropoliten Yönetim, Sakarya, Sakarya Kitapevi.

Ulaştırma Bakanlığı, Ulaştırma Ana Planı Stratejisi, Ulaştırma ve Ulaşım Araçları Uygulama Araştırma Merkezi, Şubat 2005, (Erişim 08/04/2013), http://www.bebka.org.tr/admin/datas/sayfas/files/15_ulastirma_ana.pdf